編者按：
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我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位研究
張嘉軍
鄭州大學(xué)法學(xué)院教授
本文發(fā)表于《中國法學(xué)》2025年第4期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時(shí)信息。
內(nèi)容提要
當(dāng)下中國建構(gòu)的檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后置于其他主體的補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位，存在公益訴訟效率低下、造成程序空轉(zhuǎn)、限制公益訴權(quán)行使、面臨潛在司法風(fēng)險(xiǎn)等問題。刑事法領(lǐng)域的謙抑性原則并非民事公益訴訟訴權(quán)行使順位構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。未來中國應(yīng)以公益訴訟制度建構(gòu)的本源為邏輯起點(diǎn)，以“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式”為基礎(chǔ)，建構(gòu)“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位模式。為確保這一模式的順暢運(yùn)行，充分保障各公益訴訟主體的公益訴權(quán)，宜取消檢察機(jī)關(guān)訴前公告程序、建立公益訴訟主體訴前通知程序、重塑法院公益訴訟案件審前受理公告程序、改革檢察機(jī)關(guān)支持其他主體提起公益訴訟制度、建構(gòu)社會組織提起公益訴訟的監(jiān)管機(jī)制等。
關(guān)鍵詞
民事公益訴訟 檢察公益訴訟 訴權(quán)行使順位
目 次
一、引言
二、民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位的現(xiàn)實(shí)困境
三、民事公益訴訟訴權(quán)行使順位重塑的模式選擇
四、民事公益訴訟訴權(quán)行使順位重塑的程序架構(gòu)
五、結(jié)語
一、引 言
公益訴訟訴權(quán)行使順位問題存在兩種理解：一種是指，在多種公益訴訟并存時(shí)何種公益訴訟優(yōu)先提起，諸如同時(shí)可以提起民事公益訴訟和行政公益訴訟時(shí)，是優(yōu)先提起行政公益訴訟還是民事公益訴訟；另一種是指，有多個(gè)主體就同一侵權(quán)行為可以提起公益訴訟時(shí)，哪一主體可以優(yōu)先提起。就前者而言，是優(yōu)先提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，我國法律和司法解釋并未明確規(guī)定。從檢察公益訴訟的司法實(shí)踐來看，并未嚴(yán)格區(qū)分是行政公益訴訟優(yōu)先還是民事公益訴訟優(yōu)先，主要是看何種公益訴訟能夠最大化地保護(hù)國家利益或社會利益。就后者而言，多種主體可以提起的情形僅存在于民事公益訴訟。依據(jù)我國法律和司法解釋之規(guī)定，行政公益訴訟僅允許檢察機(jī)關(guān)提起，并不存在多種主體可以提起的情形；民事公益訴訟則允許社會組織、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)提起，適格主體具有多元性。因此，本文研究的公益訴訟訴權(quán)行使順位，即針對同一侵權(quán)行為，多個(gè)主體都可以提起民事公益訴訟時(shí)，在訴權(quán)行使順位上何者應(yīng)優(yōu)先。
從我國現(xiàn)有規(guī)定來看，社會組織和行政機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟時(shí)并無訴權(quán)行使的先后問題。就民事公益訴訟訴權(quán)行使順位而言，僅涉及檢察機(jī)關(guān)。盡管2012年《民事訴訟法》規(guī)定了法定組織和機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟，但并未涉及公益訴訟提起主體訴權(quán)行使順位問題。2015年，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》首次規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)行使順位，即“提起公益訴訟前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，或者督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟”。但是這一規(guī)定較為模糊，并未明確是哪一類公益訴訟，也未明確是在何種情形下檢察機(jī)關(guān)方可行使公益訴權(quán)?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（高檢發(fā)釋字〔2015〕6號）第1條明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)只有在“沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟”的情況下方可提起民事公益訴訟，即檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴權(quán)行使處于后置的補(bǔ)充性地位。2017年《民事訴訟法》第55條在立法層面明確了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴權(quán)行使順位，即“在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟”。該條還進(jìn)一步明確，“前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。
這些規(guī)定僅明確了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟處于后置的補(bǔ)充性地位，但是并未明確通過何種程序確保檢察機(jī)關(guān)在行使民事公益訴訟訴權(quán)時(shí)處于該地位?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號，以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）第13條建構(gòu)了檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟訴權(quán)順位后置的程序——公告，即檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前要發(fā)布公告，在公告發(fā)出后30日內(nèi)無社會組織或行政機(jī)關(guān)提起，抑或并無適格主體可以提起時(shí)，檢察機(jī)關(guān)方可以提起民事公益訴訟。
基于上述法律和司法解釋可知，中國語境下的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位，僅指檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后置于其他提起主體，而對其他主體并無這樣的規(guī)定。從這一角度來看，中國的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位可以稱為“補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位”。2023年9月，“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”正式列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2025年《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告》指出，今后一年預(yù)安排審議“檢察公益訴訟法”。筆者在對檢察公益訴訟立法相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，不少檢察院、法院甚至行政機(jī)關(guān)的工作人員提出民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位嚴(yán)重制約了檢察公益訴訟的開展，并希望對這一機(jī)制進(jìn)行改造。這一現(xiàn)象引發(fā)了筆者的思考：民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位是否科學(xué)合理？這樣的程序構(gòu)造引發(fā)了哪些司法實(shí)踐問題？在即將制定的“檢察公益訴訟法”中，我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位應(yīng)選取何種模式以及選擇該模式的理由為何？對其又當(dāng)如何進(jìn)行程序架構(gòu)？筆者擬對上述問題進(jìn)行深入探討，以期對檢察公益訴訟立法有所助益。
二、民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位的現(xiàn)實(shí)困境
我國基于法律和司法解釋型塑的民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位，從司法實(shí)踐運(yùn)行以及訴權(quán)行使的基本理論上看，存在諸多實(shí)踐問題和理論上的悖論。
（一）影響訴訟效率
根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第13條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前需要發(fā)布公告，即檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索并內(nèi)部立案之后，如果準(zhǔn)備向法院提起民事公益訴訟，需要發(fā)布30日的公告。在公告期限屆滿后，如果沒有社會組織或行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，或者沒有適格主體提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)方能向法院起訴。檢察機(jī)關(guān)在30天公告期內(nèi)不能提起公益訴訟，將影響檢察機(jī)關(guān)積極有效地開展公益訴訟。對于刑事附帶民事公益訴訟而言，這一情況更為嚴(yán)峻。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》（法釋〔2019〕18號，以下簡稱《批復(fù)》）的規(guī)定，刑事附帶民事公益訴訟案件也需要發(fā)布公告，但是這一規(guī)定恰恰與刑事訴訟案件的審查起訴期間發(fā)生沖突。對于一個(gè)刑事案件能否附帶提起民事公益訴訟，一般會在審查批捕階段或者審查起訴階段發(fā)現(xiàn)并決定該案件是否可以附帶提起。在審查批捕階段發(fā)現(xiàn)符合附帶提起民事公益訴訟的，對刑事訴訟進(jìn)程的影響不大。而如果在審查起訴階段發(fā)現(xiàn)的話，會嚴(yán)重影響審查起訴的期間。根據(jù)《刑事訴訟法》第172條的規(guī)定，一般刑事案件要求在1個(gè)月內(nèi)作出是否提起公訴的決定。審查起訴部門發(fā)現(xiàn)符合提起民事公益訴訟的案件線索后，應(yīng)將該線索移交給公益訴訟部門，公益訴訟部門需要對該案件進(jìn)行研判甚至進(jìn)行初步調(diào)查、立案調(diào)查等，之后還要發(fā)布公告，這無論如何都會超出刑事案件的審查起訴期間。司法實(shí)踐中，審查起訴部門為了配合公益訴訟部門提起附帶民事公益訴訟，僅能找各種理由延長起訴時(shí)間。這種做法將延遲訴訟進(jìn)程，影響訴訟效率，不利于犯罪嫌疑人、被告人迅速審判權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
不僅如此，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)布公告后，如果有大量的案件被社會組織或行政機(jī)關(guān)提起訴訟，說明該制度建構(gòu)的初衷得以實(shí)現(xiàn)；如果相反，僅有非常少量的案件甚或沒有案件被提起訴訟，說明該制度建構(gòu)的初衷基本落空，從成本收益角度而言，也意味著資源的浪費(fèi)。從全國來看，檢察機(jī)關(guān)發(fā)布民事公益訴訟訴前公告后，絕大部分案件并未被社會組織或行政機(jī)關(guān)提起。基于統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國檢察機(jī)關(guān)2020年發(fā)布公告12398件、2021年發(fā)布公告17318件、2022年發(fā)布公告25045件、2023年發(fā)布公告19184件。然而，其他主體在看到公告后提起公益訴訟案件數(shù)并不多，2020年提起134件、2021年提起326件、2022年提起506件、2023年提起836件。在2020年至2023年的4年間，其他主體提起公益訴訟案件總數(shù)僅占檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告案件總數(shù)的2.4%?；诮y(tǒng)計(jì)還發(fā)現(xiàn)，對于其他主體在看到公告后提起的公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)在綜合評判后對所提起民事公益訴訟予以支持的案件數(shù)量也不多，2020年支持起訴343件、2021年支持起訴178件、2022年支持起訴275件、2023年支持起訴327件。在2020年至2023年的4年間，檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件的平均率僅為1.5%。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（高檢發(fā)釋字〔2021〕2號，以下簡稱《辦案規(guī)則》）第25、27、28條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)布公告之前需要進(jìn)行一系列準(zhǔn)備程序甚至進(jìn)行立案調(diào)查等工作。根據(jù)《辦案規(guī)則》第93條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)布公告后，還應(yīng)對社會公共利益受損的情況等進(jìn)行跟進(jìn)調(diào)查、收集相關(guān)證據(jù)材料等。檢察機(jī)關(guān)對于在公告后準(zhǔn)備提起公益訴訟的社會組織或者行政機(jī)關(guān)還要評估是否支持起訴。經(jīng)評估，對于適合支持起訴的，檢察機(jī)關(guān)將前期調(diào)查收集的證據(jù)材料等移交給社會組織或行政機(jī)關(guān)；對于不能支持起訴的，就意味著檢察機(jī)關(guān)之前做的很多工作將付諸東流。由上述可知，不僅檢察機(jī)關(guān)在發(fā)布公告后，其他主體提起的公益訴訟案件數(shù)量極為有限，而且檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件數(shù)量也十分匱乏，這對于檢察機(jī)關(guān)而言，屬于司法資源的浪費(fèi)。
（二）造成程序空轉(zhuǎn)
檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之前置程序?yàn)榘l(fā)布公告，意在督促社會組織或行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，但是從公益訴訟類型化的角度分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下很多類型的民事公益訴訟案件并不存在可以提起民事公益訴訟的其他適格主體。質(zhì)言之，很多公益訴訟案件僅能由檢察機(jī)關(guān)提起。
其一，允許社會組織提起民事公益訴訟的案件僅限于環(huán)保領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域和個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域。雖然社會組織可以在這三個(gè)領(lǐng)域提起民事公益訴訟，但是進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前發(fā)布公告督促社會組織提起訴訟，對于環(huán)保組織有一定的意義，而對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織和個(gè)人信息保護(hù)組織并無實(shí)際意義。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等法律的規(guī)定，環(huán)保組織可以提起民事公益訴訟。環(huán)保組織提起民事公益訴訟并無地域限制，當(dāng)下這類組織數(shù)量較多，且提起民事公益訴訟意愿相對較強(qiáng)。在該領(lǐng)域，發(fā)布公告督促提起公益訴訟，具有現(xiàn)實(shí)意義。而且從司法實(shí)踐來看，在檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告后，基本上是環(huán)保組織提起了公益訴訟。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》之規(guī)定，消費(fèi)領(lǐng)域也允許社會組織提起公益訴訟，但是其范圍相當(dāng)有限，僅能由省級以上的消費(fèi)者協(xié)會提起。因?yàn)槭〖壱陨舷M(fèi)者協(xié)會的數(shù)量及其行使權(quán)力的空間地域是固定的，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前在“正義網(wǎng)”上發(fā)布公告督促消費(fèi)者協(xié)會提起公益訴訟的意義不大。從筆者調(diào)研的公益訴訟司法實(shí)踐來看，消費(fèi)者協(xié)會也罕見有在看到公告后提起民事公益訴訟的情況。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域也允許社會組織提起民事公益訴訟。而問題在于，網(wǎng)信部門確定的社會組織是何種社會組織并不得而知。此外，個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域也關(guān)涉消費(fèi)者利益，也可以進(jìn)行消費(fèi)公益訴訟。鑒于消費(fèi)公益訴訟僅能由省級以上消費(fèi)者協(xié)會提起，在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)發(fā)布公告督促社會組織提起公益訴訟的意義也有限。總之，檢察機(jī)關(guān)發(fā)布督促社會組織提起公益訴訟公告的意義不大，更多系程序空轉(zhuǎn)。
其二，允許行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件僅有一類。允許行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍僅限于環(huán)保領(lǐng)域，即行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門以及國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級政府可以提起海洋環(huán)境生態(tài)保護(hù)民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，在其他領(lǐng)域并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。加之，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域的固定性，基于公告而督促行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟并無太大的現(xiàn)實(shí)意義。
其三，絕大部分民事公益訴訟案件僅能由檢察機(jī)關(guān)提起。在英雄烈士保護(hù)領(lǐng)域、未成年人保護(hù)領(lǐng)域、反壟斷領(lǐng)域、軍人地位和權(quán)益保障領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙領(lǐng)域、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域、婦女權(quán)益保障領(lǐng)域、無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域等9個(gè)領(lǐng)域僅允許檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。但是按照規(guī)定，除英烈保護(hù)領(lǐng)域之外的所有案件，即使是僅能由檢察機(jī)關(guān)提起的案件領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前都要發(fā)公告。但此時(shí)還發(fā)布公告有何意義和必要性呢？僅能是“程序空轉(zhuǎn)”。
（三）限制公益訴權(quán)行使
檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在提起民事公益訴訟前依法公告，“只有在沒有適格主體或適格主體不能提起訴訟的前提下才有原告資格”。這一訴前公告大大限制或抑制了檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)。更為嚴(yán)重的是，訴前公告對于其他適格公益訴訟主體而言，在一定程度上無異于剝奪了其公益訴權(quán)。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號，以下簡稱《環(huán)境公益司法解釋》）第10條和《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號，以下簡稱《消費(fèi)公益司法解釋》）第6、7條之規(guī)定，法院在受理環(huán)境、消費(fèi)民事公益訴訟案件后，應(yīng)發(fā)布案件受理的公告，其他提起公益訴訟的適格主體如果在30日公告期屆滿后并未申請參加訴訟，就失去了提起公益訴訟的權(quán)利。法院發(fā)布該公告的重要原因就在于，“公告在保護(hù)原告當(dāng)事人的訴權(quán)、其他潛在原告的程序參與權(quán)以及促進(jìn)法院行使審判權(quán)等方面的意義重大”。法院受理公益訴訟的公告是確保其他適格主體能夠充分行使訴權(quán)，積極參加訴訟。但在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2022〕11號，以下簡稱《民訴法司法解釋》）第285條中并未規(guī)定法院在受理民事公益訴訟案件后應(yīng)發(fā)布督促其他適格主體參加訴訟的公告。其原因在于，如果一律強(qiáng)制要求公益訴訟受理進(jìn)行公告，有可能一些案件當(dāng)事人會利用這種方式惡意損害被告利益。根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第17條的規(guī)定，在人民檢察院已履行訴前公告程序的，人民法院立案后就不再進(jìn)行公告。也就是說，同樣作為提起公益訴訟主體的檢察機(jī)關(guān)，在提起公益訴訟前單方面以訴前公告就取代了法院受理公告。如此安排的原因是，“基于簡化程序、提高效率、節(jié)約司法資源的考慮”。盡管最高人民法院環(huán)境資源審判庭認(rèn)為該規(guī)定“并非強(qiáng)制性要求人民法院一律不再進(jìn)行公告”，但從部分地區(qū)的司法實(shí)踐看，一旦檢察機(jī)關(guān)發(fā)布了訴前公告，法院就不再發(fā)布受理公告。可見，檢察機(jī)關(guān)的訴前公告已經(jīng)實(shí)質(zhì)性取代了法院的受理公告。如果其他適格主體在檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的公告期間并未提出要參加訴訟，是否還能夠在法院受理后再申請進(jìn)入訴訟呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為，“訴前程序中檢察機(jī)關(guān)的公告能夠起到提示法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會組織參加訴訟的功能，但并不能以該公告期滿為由排除他們的訴權(quán)” 。而且根據(jù)《民訴法司法解釋》第285條之規(guī)定，法院也應(yīng)允許其他適格主體參加訴訟，并列為共同原告。但在部分地區(qū)的司法實(shí)踐中，一旦其他適格主體在訴前公告期間并未提起訴訟，在法院受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟后，其他適格主體基本上不再申請參加訴訟。即使偶有其他適格主體提出申請參加訴訟，法院首先要求其提供并未看到檢察機(jī)關(guān)發(fā)布訴前公告的證明，即便如此，檢察機(jī)關(guān)一般并不同意其參加訴訟。實(shí)踐中，在其他適格主體幾經(jīng)努力下，檢察機(jī)關(guān)勉強(qiáng)同意其進(jìn)入訴訟，但檢察機(jī)關(guān)也不再作為共同原告，而是以支持起訴的身份參與訴訟。
綜上所述，訴前公告作為確保檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)處于補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位的程序裝置，不僅實(shí)質(zhì)性地限制了檢察機(jī)關(guān)自身的公益訴權(quán)，而且一定程度上還變相剝奪了其他主體的公益訴權(quán)，這不僅在法理上缺乏正當(dāng)性，而且有違公平。
（四）面臨潛在司法風(fēng)險(xiǎn)
根據(jù)《批復(fù)》的規(guī)定，刑事附帶民事公益訴訟案件也應(yīng)履行訴前公告程序。這里需要探究的是，在檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備提起附帶民事公益訴訟之前發(fā)布公告督促社會組織或行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，如果社會組織或行政機(jī)關(guān)在看到公告后準(zhǔn)備提起公益訴訟，那么其是直接附帶于這一刑事案件提起，還是另行提起民事公益訴訟呢？從刑事附帶民事公益訴訟建構(gòu)的初衷來看，檢察機(jī)關(guān)附帶提起公益訴訟是為了節(jié)約司法資源、提高訴訟效率，那么社會組織或行政機(jī)關(guān)直接附帶于刑事案件提起民事公益訴訟也應(yīng)如此。同時(shí)，既然檢察機(jī)關(guān)是在準(zhǔn)備提起附帶民事公益訴訟而非單獨(dú)提起民事公益訴訟時(shí)發(fā)布公告的，從邏輯上看，應(yīng)是督促其他適格主體也附帶提起民事公益訴訟。但從司法實(shí)踐來看，社會組織或行政機(jī)關(guān)通常不會附帶于刑事案件提起民事公益訴訟，而是另行提起民事公益訴訟。既然其另行提起了民事公益訴訟，如果檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過評估后認(rèn)為可以支持起訴的話，檢察機(jī)關(guān)需要把前期收集到的證據(jù)材料等移交給這些主體使用。由前述可知，檢察機(jī)關(guān)附帶提起民事公益訴訟的線索主要來源于審查批捕階段或者審查起訴階段，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備附帶提起民事公益訴訟的證據(jù)材料大量來源于偵查機(jī)關(guān)在偵查階段獲得的證據(jù)材料，如果此時(shí)檢察機(jī)關(guān)要將這些尚未公開的證據(jù)材料移交給其他主體，讓其在提起的民事公益訴訟中使用，則存在較大的司法風(fēng)險(xiǎn)。
此外，筆者基于調(diào)研還得知，檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，在提起公益訴訟之前或之后會進(jìn)行一定的安全風(fēng)險(xiǎn)評判以及內(nèi)部防控，同時(shí)還會采取一定的措施。如果有一定安全風(fēng)險(xiǎn)的公益訴訟案件移交給了社會組織，而社會組織的風(fēng)險(xiǎn)防控能力相對較弱，這類案件一旦被提起了公益訴訟，恐會引發(fā)一定的社會風(fēng)險(xiǎn)。正因如此，對于公益訴訟案件尤其是刑事附帶民事公益訴訟案件，如果社會組織在看到公告后，明確提出要提起公益訴訟，并要求檢察機(jī)關(guān)將前期收集的有關(guān)材料移送給社會組織時(shí)，檢察機(jī)關(guān)將處于左右為難的尷尬境地。
三、民事公益訴訟訴權(quán)行使順位重塑的模式選擇
基于上述現(xiàn)實(shí)困境，民事公益訴訟訴權(quán)行使順位亟待重塑。模式?jīng)Q定了程序的建構(gòu)方向，在正在制定的“檢察公益訴訟法”中，我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位應(yīng)當(dāng)選擇何種模式？選取這一模式的理論基礎(chǔ)甚或理由為何？本文將在對域外民事公益訴訟訴權(quán)行使順位模式進(jìn)行比較研究的基礎(chǔ)上展開分析。
（一）域外民事公益訴訟訴權(quán)行使順位的主要模式
從允許多個(gè)主體對同一公益侵權(quán)行為提起公益訴訟的英美法系以及巴西和俄羅斯等為數(shù)不多的大陸法系國家或地區(qū)來看，民事公益訴訟訴權(quán)行使順位主要存在如下三種模式：
第一，行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式。該模式以美國為代表。美國的公益訴訟以公民訴訟為典型，美國最早規(guī)定公民訴訟條款的法律為1970年的《清潔空氣法》，之后幾乎所有的聯(lián)邦環(huán)境法律中都包含有公民訴訟條款。公民需在提起公益訴訟前60天向政府發(fā)出通知，督促政府積極履職，發(fā)揮執(zhí)法者的作用。 “在美國甚至有人稱60日通告期限為美國公民訴訟的精髓?！泵绹裨V訟的定位清晰，公民訴訟的宗旨就在于激勵(lì)并補(bǔ)充政府的執(zhí)法行動(dòng)，而非替代政府執(zhí)法。因?yàn)閷τ诠裨V訟，美國立法機(jī)關(guān)一方面是希望更多的人參與到公民訴訟中，另一方面又擔(dān)心其濫訴，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和政府行政執(zhí)法。但是在公民、社會組織等已經(jīng)提起公民訴訟后，提起公民訴訟的原告需要將起訴狀副本送給檢察總長和環(huán)保局長，檢察總長和環(huán)保局長在接到起訴狀副本后，在一定期間內(nèi)，一是要對該訴訟進(jìn)行評估，對該訴訟是否損害國家利益的行為進(jìn)行監(jiān)督并提出建議；二是也可以考慮直接參加訴訟?！肚鍧嵥ā泛汀肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定，基于該法所提起的所有公民訴訟，原告應(yīng)將起訴狀副本送達(dá)美國司法部長（總檢察長）和環(huán)保局長；在收到起訴狀副本之日起45日內(nèi)，聯(lián)邦環(huán)保局或司法部可以對有可能對政府的權(quán)利造成損害的行為予以反對，也可以基于其權(quán)利參加訴訟。由美國公民訴訟訴權(quán)行使的路徑來看，準(zhǔn)備提起公益訴訟者在提起訴訟之前需要通知行政機(jī)關(guān)，督促行政機(jī)關(guān)積極履職；在公民訴訟提起之后，原告需要通知檢察總長和環(huán)保局長，二者要對訴訟進(jìn)行監(jiān)督，也可以在評估后直接參加訴訟。由此來看，公民、社會組織以及檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟要后置于行政機(jī)關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，無疑位于優(yōu)先地位。這樣的設(shè)計(jì)凸顯了美國公益訴訟的定位，即公益訴訟系行政執(zhí)法的補(bǔ)充而非替代。
第二，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式。該模式以英國為代表。在英國檢察長和政府機(jī)關(guān)被認(rèn)為是國家的公益代表，被賦予提起民事、行政公益訴訟的訴權(quán)。如果公民要提起公益訴訟，首先需要檢察長的同意，經(jīng)檢察長授權(quán)的公民方可提起公益訴訟?！胺捎忻鞔_規(guī)定，總檢察長代表王室并作為公共利益的守護(hù)者，在公共權(quán)利執(zhí)法中承擔(dān)主要職責(zé)。至于私人個(gè)體執(zhí)行公共權(quán)利資格的傳統(tǒng)規(guī)則，在“博伊斯訴帕丁頓自治市議會案”中確立了兩項(xiàng)原則：一是當(dāng)公共權(quán)利受到侵犯的同時(shí)又構(gòu)成對私人個(gè)體權(quán)利的侵害，該個(gè)體可執(zhí)行公共權(quán)利；二是如果公共權(quán)利受侵犯且導(dǎo)致私人個(gè)體遭受‘特別且專屬其個(gè)人的損害’，該個(gè)體也可執(zhí)行公共權(quán)利。此外，私人個(gè)體還可請求總檢察長許可或同意，以提起告發(fā)人訴訟?！薄叭绻麢z察長不同意該公民向法院提起公益訴訟，法院不僅不能受理該公民的起訴，也無權(quán)調(diào)查檢察長為什么拒絕公民向法院起訴的要求，同時(shí)法院無權(quán)撤銷檢察長的拒絕決定?！睓z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟位于優(yōu)先地位，“檢察機(jī)關(guān)也可以依職權(quán)直接提起公益訴訟”。其原因在于，在英國，私人不能提出阻止侵犯公共權(quán)利行為訴訟，而且檢察長是按照法律唯一在法庭上有權(quán)代表公眾的人。至于行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟則無需檢察長的同意?！暗胤叫姓C(jī)關(guān)或政府擁有廣泛權(quán)力，可以直接提起維護(hù)公共利益的法律訴訟。如果地方行政機(jī)關(guān)或政府認(rèn)為有利于促進(jìn)或保護(hù)其轄區(qū)居民的公共利益，就可以根據(jù)1972年《地方政府法》第222(1)條之規(guī)定提起公益訴訟?！碧崞鸸嬖V訟的是地方行政機(jī)關(guān)或政府時(shí)，就不必獲得檢察長的同意，可以自己的名義直接向法院起訴。行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于公民、社會組織，但與檢察機(jī)關(guān)處于平行順位。即在英國，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)有優(yōu)先于社會組織等提起民事公益訴訟的訴權(quán)。
第三，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先模式。該模式以巴西、俄羅斯為代表。在巴西，允許提起民事公益訴訟的主體包括行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)等，其中，檢察機(jī)關(guān)是提起民事公益訴訟的主要力量?！霸诎臀?，盡管有關(guān)政府機(jī)構(gòu)和民間社會團(tuán)體也被授予提起民事公益訴訟的權(quán)利，但在實(shí)踐中，大約90％的民事公益訴訟是由檢察院提起的”，因?yàn)椤坝袡?quán)提起民事公益訴訟的私人團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)通常選擇向檢察院投訴或者向其發(fā)出通知，訴訟更多的是由檢察院提起”。即便行政機(jī)關(guān)或社會組織等提起了民事公益訴訟，也要通知并邀請檢察機(jī)關(guān)參加訴訟，由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公益訴訟的進(jìn)程，確保公共利益能得到全面保護(hù)?！鞍臀鞣梢笕魏蚊袷鹿嬖V訟的提起都應(yīng)當(dāng)通知檢察院并邀請其作為監(jiān)督者參加訴訟?！倍?，在提起訴訟的合法社團(tuán)沒有充分的理由而放棄訴訟的情況下，則由檢察院或者其他具有合法資格的主體繼受原告地位而承擔(dān)訴訟。巴西的公益團(tuán)體或社會組織提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)“向檢察機(jī)關(guān)備案，檢察機(jī)關(guān)有職責(zé)審核訴訟的公益性，審查社會組織、公益團(tuán)體是否充分代表了公共利益”。在巴西，即使其他主體直接提起了公益訴訟，其不僅要向檢察機(jī)關(guān)備案并由檢察機(jī)關(guān)對其適格性等進(jìn)行審核，而且還要強(qiáng)制性接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于其他主體，其他主體之間則處于平行順位。俄羅斯也允許社會組織、檢察機(jī)關(guān)等多個(gè)主體提起公益訴訟，但是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有優(yōu)先性，“基于公益訴訟涉及的‘公共性’，檢察機(jī)關(guān)的憲法地位及其所擁有的權(quán)力，大多數(shù)案件是由檢察機(jī)關(guān)提起或參加的”。
（二）我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位模式的重塑
鑒于我國當(dāng)下型塑的檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后置于其他主體的補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位存在諸多問題，筆者認(rèn)為，未來中國在民事公益訴訟訴權(quán)行使順位的模式選擇上，應(yīng)在借鑒“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行本土化改造，建立“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位新模式。
1.行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織
從兩大法系來看，盡管不同國家基于不同的國情考量而選取了不同的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位模式，但是無論其采取何種模式，從應(yīng)然性和合理性角度視之，該模式應(yīng)與公益訴訟的本質(zhì)或本源相契合，絕不能與之背道而馳，否則其合理性值得懷疑。
雖然早在古羅馬時(shí)期就存在與私益訴訟并存的公益訴訟，但是近代公益訴訟卻肇始于美國?！靶姓?zhí)法在公益救濟(jì)方面的內(nèi)在缺陷是公益訴訟興起的根源?！痹谶@一背景下，“許多國家嘗試改造傳統(tǒng)訴訟規(guī)則使之便于對公益問題的處理，通過引入司法力量彌補(bǔ)行政執(zhí)法之不足，使法官‘擔(dān)負(fù)起保護(hù)社會福祉的責(zé)任’，使訴訟承擔(dān)起‘執(zhí)行社會政策的角色’，成為現(xiàn)代社會‘民事訴訟的社會化’的重要內(nèi)容”。在行政執(zhí)法怠于履職且動(dòng)力不足時(shí)，公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。就公益訴訟與行政執(zhí)法的關(guān)系而言，公益訴訟的“核心價(jià)值是為了彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足，讓公眾借助司法的力量參與公共事務(wù)管理之中”，因?yàn)楣嬖V訟建立的初衷“乃是彌補(bǔ)政府執(zhí)法之不足而非另立一平行的執(zhí)法管道”。行政機(jī)關(guān)保護(hù)公益的天然職責(zé)決定了行政執(zhí)法優(yōu)先于公益訴訟。在意大利，政府同樣擁有第一順位的環(huán)境損害賠償請求權(quán)，只有在政府不積極行動(dòng)時(shí)，環(huán)保團(tuán)體才可“提起本應(yīng)當(dāng)由市或者省政府提起的損害賠償訴訟，損害賠償所得歸屬被代替的機(jī)關(guān)”。
但是，對于行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)是否也要優(yōu)先于其他主體，從邏輯上不無疑惑。行政機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟固然存在民事司法的外觀，但其本質(zhì)上與民事司法有所差異，其更多系“公法性質(zhì)、私法操作”。這一點(diǎn)從政府部門提起的環(huán)境損害賠償訴訟上可以獲得證明。就環(huán)境損害賠償訴訟的責(zé)任而言，行政機(jī)關(guān)擁有行政執(zhí)法權(quán)，只有在其已經(jīng)窮盡了行政手段后，依然不能充分實(shí)現(xiàn)對國家利益或社會公共利益的維護(hù)時(shí)，方允許其提起環(huán)境損害賠償訴訟。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境損害賠償訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化，“變?yōu)橐跃S護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為目的的環(huán)境保護(hù)職責(zé)的延伸”。為此，從這一原理出發(fā)，政府及其授權(quán)部門應(yīng)當(dāng)成為提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的第一順位的主體。基于同樣的邏輯，行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟系其之前行政執(zhí)法的延伸。這一定位決定了其提起民事公益訴訟必然要優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)、社會組織。
從公益訴訟的本質(zhì)來看，上述三種域外模式中的第一種“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式與這一原理更為契合。在第二種 “檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式下，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)并行優(yōu)先行使公益訴權(quán)，行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)，這與公益訴訟的本質(zhì)系“行政執(zhí)法之補(bǔ)充”的理念相悖。而在第三種“檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式下，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，更未凸顯行政執(zhí)法優(yōu)先這一公益訴訟運(yùn)行的基本原理。反觀第一種“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式”，充分凸顯了行政執(zhí)法優(yōu)先理念，與公益訴訟系行政執(zhí)法的補(bǔ)充而非替代原理高度契合。從公益訴訟的基本原理角度來看，“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式更具合理性。為此，未來中國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位模式重塑的基本思路應(yīng)以“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式”為基調(diào)，建構(gòu)“行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織”的訴權(quán)行使順位程序機(jī)制。
需進(jìn)一步探討的是，當(dāng)下中國型塑的檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟后置于其他主體提起民事公益訴訟，是否屬于“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式呢？答案是否定的。其一，就“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式的本質(zhì)而言，首先系指行政機(jī)關(guān)執(zhí)法優(yōu)先，即其他主體在提起民事公益訴訟之前，首先要通知行政機(jī)關(guān)積極履職，在該行政機(jī)關(guān)在固定期限內(nèi)不積極履職，也未提起民事公益訴訟時(shí)，其他主體方可提起民事公益訴訟。反觀我國當(dāng)下的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位，僅為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出督促其他主體——行政機(jī)關(guān)和社會組織提起民事公益訴訟的公告。這一公告既督促行政機(jī)關(guān)也督促社會組織提起民事公益訴訟，并非僅僅督促行政機(jī)關(guān)，更不是督促行政機(jī)關(guān)積極履職。其二，我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位為“行政機(jī)關(guān)+社會組織優(yōu)先”模式，但是由司法現(xiàn)實(shí)來看，實(shí)質(zhì)上淪為“社會組織優(yōu)先”模式。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在網(wǎng)上發(fā)布公告督促其他主體提起民事公益訴訟，對于部分行政機(jī)關(guān)而言，一則，其并不關(guān)心網(wǎng)上是否發(fā)布公告；二則，其可能本著“多一事不如少一事”的心理，較少主動(dòng)提起民事公益訴訟；三則，這一公告是針對全國所有潛在的行政機(jī)關(guān)發(fā)布的，并不明確系哪一行政機(jī)關(guān)。這種模糊而無所指的公告，難以達(dá)到讓負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)積極去采取行動(dòng)之目的。更何況，由司法現(xiàn)實(shí)來看，主要系環(huán)保組織在看到公告后積極主動(dòng)提起民事公益訴訟，行政機(jī)關(guān)罕見在公告發(fā)布后主動(dòng)提起民事公益訴訟。其三，我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位是檢察機(jī)關(guān)基于發(fā)布公告而“靜態(tài)”地等待行政機(jī)關(guān)或社會組織去提起民事公益訴訟，但是在“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先”模式下，盡管從訴權(quán)行使順位來看，檢察機(jī)關(guān)也后置于行政機(jī)關(guān)，但是檢察機(jī)關(guān)等主體在提起民事公益訴訟之前基于督促行政機(jī)關(guān)履職已經(jīng)在積極發(fā)揮保護(hù)社會公共利益之功用。
2.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織
由前述可知，在當(dāng)下中國型塑的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位中，社會組織提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)。由域外民事公益訴訟訴權(quán)行使順位的主要模式來看，并不存在社會組織優(yōu)先提起民事公益訴訟的模式。質(zhì)言之，對于檢察機(jī)關(guān)而言，其提起民事公益訴訟可以后置于行政機(jī)關(guān)，但不會后置于社會組織。而我國民事公益訴訟訴權(quán)行使程序恰恰是讓檢察機(jī)關(guān)不僅后置于行政機(jī)關(guān)還后置于社會組織，這樣的程序安排不具合理性。
檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后置于社會組織等的重要理論基礎(chǔ)為謙抑性原則。有學(xué)者早在2015年公益訴訟試點(diǎn)期間，就明確指出檢察機(jī)關(guān)要遵循“謙抑審慎原則”，即檢察機(jī)關(guān)“在決定提起民事公益訴訟前，可以督促或支持其他社會團(tuán)體、組織率先提起公益訴訟，只是在無主體提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才最終提起公益訴訟”。也有學(xué)者從設(shè)置檢察機(jī)關(guān)提起訴前程序制度角度認(rèn)為其理論依據(jù)主要為檢察權(quán)的謙抑性。還有學(xué)者從法律監(jiān)督職能的行使需要遵循謙抑性原則的角度認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟職能不能因積極主動(dòng)而擠壓乃至取代其他公益訴訟代表力量保護(hù)公共利益，也不能對其他公權(quán)力的行使和私人利益造成不當(dāng)影響。
然而，從謙抑性原則的原旨來看，學(xué)界將民事公益訴訟訴權(quán)行使順位的理論基礎(chǔ)定位為謙抑性原則系對該原則的誤讀和背離。謙抑性理論或謙抑性原則、謙抑主義肇始于刑法領(lǐng)域?！靶谭ǖ闹t抑性，是指刑法應(yīng)依據(jù)一定的規(guī)則控制處罰范圍與處罰程度，即凡是適用其他法律足以抑止某種違法行為、足以保護(hù)合法權(quán)益時(shí)，就不要將其規(guī)定為犯罪。凡是適用較輕的制裁方法足以抑止某種犯罪行為、足以保護(hù)合法權(quán)益時(shí)，就不要規(guī)定較重的制裁方法。”刑法的謙抑性即為刑法的補(bǔ)充性。“即使刑法侵害或威脅了他人的生活利益，也不是必須直接動(dòng)用刑法?？赡艿脑?，采取其他社會統(tǒng)制手段才是理想的?？梢哉f，只有在其他社會統(tǒng)制手段不充分時(shí)，或者其他社會統(tǒng)制手段，如私刑過于強(qiáng)烈、有代之以刑罰的必要時(shí)，才可以動(dòng)用刑法。這叫刑法的補(bǔ)充性或者謙抑性?！敝t抑性原則的本意在于當(dāng)有其他手段諸如民事、行政的手段可以制止違法行為時(shí)，就不得動(dòng)用較為嚴(yán)厲的刑法手段，即刑法的手段是在萬不得已之時(shí)方可以適用。質(zhì)言之，在有多重制裁違法行為的手段和措施時(shí)，最為嚴(yán)厲的刑事手段和措施并非首選，而應(yīng)優(yōu)先選擇較輕的制裁手段和措施，即刑法手段或措施應(yīng)后置于其他較輕的懲罰手段。反觀我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位，首先，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴權(quán)行使順位在配置上屬于民事領(lǐng)域，并非刑事領(lǐng)域。其次，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與社會組織或者行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟在性質(zhì)上完全一致，都是通過民事司法這一方式實(shí)現(xiàn)對社會公共利益的保護(hù)。對侵害社會公共利益的當(dāng)事人而言，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟并不比社會組織或行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的后果更為嚴(yán)重、更為嚴(yán)苛。由檢察機(jī)關(guān)“補(bǔ)充性”提起民事公益訴訟僅僅是提起訴訟的順位不同而已，并非更為嚴(yán)重、更為嚴(yán)厲的手段。民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位與謙抑性原則的原理相去甚遠(yuǎn)。
更何況，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟到底是行使訴權(quán)（私權(quán)）還是行使公權(quán)力就非常值得深入探討，即便其提起民事公益訴訟系行使公權(quán)力，但是并非公權(quán)力的行使都要遵循謙抑性原則。公權(quán)力的行使固然要克制，但是這種克制并非學(xué)理上的“謙抑”，更非學(xué)理上的謙抑性原則。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟訴權(quán)行使順位建構(gòu)的理論根基并不能簡單地套用刑事領(lǐng)域的謙抑性原則。此外，從上述比較研究看，基于檢察機(jī)關(guān)系公共利益維護(hù)者的法律定位，其他國家或地區(qū)在公益訴訟訴權(quán)行使順位的安排上，檢察機(jī)關(guān)都前置于社會組織，均未后置于社會組織。為此，未來中國也應(yīng)改變檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后置于社會組織等的程序框架，直接將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟前置于社會組織，即檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織，充分凸顯檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會公共利益的法定職責(zé)。
四、民事公益訴訟訴權(quán)行使順位重塑的程序架構(gòu)
就模式重塑的選擇而言，我國民事公益訴訟訴權(quán)行使順位應(yīng)選取“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于社會組織”的模式，為確保這一訴權(quán)行使順位模式運(yùn)行的順暢性，還應(yīng)根據(jù)我國國情對民事公益訴訟訴權(quán)行使順位的程序進(jìn)行改造。
（一）取消檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴前公告程序
當(dāng)初在確立檢察機(jī)關(guān)為提起民事公益訴訟的適格主體時(shí)，為了確保其能處于后置的補(bǔ)充性地位，專門建構(gòu)了訴前公告程序。建構(gòu)這一前置性程序的初衷是要“滿足社會公眾的知情權(quán)和參與權(quán)”“保障法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織的公益訴權(quán)”“明確人民檢察院民事公益訴權(quán)的程序要件”等。盡管這一初衷在當(dāng)時(shí)來看，具有合理性甚或科學(xué)性，但是由民事公益訴訟司法實(shí)踐來看，訴前公告程序卻影響司法效率、造成程序空轉(zhuǎn)，而且更為嚴(yán)峻的是，該公告不僅嚴(yán)重限制了檢察機(jī)關(guān)自身公益訴權(quán)行使甚至還在一定程度上剝奪了其他主體的公益訴權(quán)。此外，建構(gòu)這一“公告程序”還希望“可以提醒行政機(jī)關(guān)或侵權(quán)人自覺履行自身職責(zé)或義務(wù)，及時(shí)救濟(jì)受損的環(huán)境利益，減輕人民檢察院工作壓力，節(jié)約司法資源，提高辦案效率”。檢察機(jī)關(guān)發(fā)布訴前公告督促負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)自覺履行職責(zé)的初衷固然“理想很豐滿”，但是由司法實(shí)踐來看卻“現(xiàn)實(shí)很骨感”?！坝袡?quán)提起民事公益訴訟的其他機(jī)關(guān)，往往是對損害公益的行為具有監(jiān)管職責(zé)者，其與案件有著各種聯(lián)系，很難期待其積極提起公益訴訟?！毙姓C(jī)關(guān)往往基于自身利益的考量，鮮有自覺主動(dòng)地去積極履行監(jiān)管職責(zé)者。更何況，從域外比較來看，并不存在哪一個(gè)國家或地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前基于公告的方式督促其他主體去提起公益訴訟。相反，很多國家或地區(qū)的社會組織等都是在發(fā)現(xiàn)公益損害的線索后，在提起公益訴訟前通知檢察機(jī)關(guān)，讓檢察機(jī)關(guān)去提起公益訴訟。最為典型的當(dāng)數(shù)前述“檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先模式”下的巴西。為此，在即將制定的“檢察公益訴訟法”中應(yīng)摒棄檢察機(jī)關(guān)發(fā)布訴前公告這一程序性裝置，讓檢察機(jī)關(guān)從訴前公告程序的桎梏中解放出來，積極發(fā)揮其法律監(jiān)督和公益保護(hù)職責(zé)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)也不能越位，絕不能取代或者變相取代行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。
（二）建立民事公益訴訟主體提起公益訴訟前的通知程序
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（法釋〔2020〕17號）第17條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理優(yōu)先于社會組織、檢察機(jī)關(guān)等提起的民事公益訴訟。當(dāng)法院同時(shí)受理了因同一損害生態(tài)環(huán)境行為而提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理。但是這一程序設(shè)計(jì)是在案件已經(jīng)受理后，指的是審理的先后順序問題，而非民事公益訴訟訴權(quán)行使順位何者優(yōu)先問題。而且在審理階段為了強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)提起訴訟的優(yōu)先性，而中止其他主體提起的公益訴訟，對于其他主體而言，將造成司法資源浪費(fèi)。當(dāng)下中國在建構(gòu)行政公益訴訟時(shí)，設(shè)置了在提起公益訴訟前，向行政機(jī)關(guān)發(fā)檢察建議的訴前程序，但是在民事公益訴訟中并未設(shè)置這樣的前置程序。
在“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于社會組織”的訴權(quán)行使順位模式下，為了強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)積極行使保護(hù)公益的職責(zé)，又為了保障行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的優(yōu)先性，在檢察機(jī)關(guān)和社會組織提起民事公益訴訟前也應(yīng)建立60日的訴前通知程序。首先，就檢察機(jī)關(guān)而言，其在提起公益訴訟前60日，應(yīng)當(dāng)向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)發(fā)通知。若被通知的行政機(jī)關(guān)在60日內(nèi)未履職或者履職不到位，也未提起民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以選擇是提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，如果選擇提起行政公益訴訟，就直接起訴該行政機(jī)關(guān)；如果選擇提起民事公益訴訟，就起訴侵害公益的主體。其次，就社會組織而言，其在提起民事公益訴訟之前60日，也應(yīng)通知行政機(jī)關(guān)，同時(shí)還應(yīng)通知檢察機(jī)關(guān)。通知行政機(jī)關(guān)，系督促行政機(jī)關(guān)在60日內(nèi)積極履職，充分保護(hù)公共利益；通知檢察機(jī)關(guān)，意在告知檢察機(jī)關(guān)有侵害社會公共利益或存在潛在危險(xiǎn)的案件，其已經(jīng)通知并督促行政機(jī)關(guān)積極履職，提請檢察機(jī)關(guān)關(guān)注。在60日內(nèi)，如果行政機(jī)關(guān)并未積極履職或者履職不到位，也未提起民事公益訴訟，而且此時(shí)檢察機(jī)關(guān)也未針對此案件提起公益訴訟，社會組織就可以直接提起民事公益訴訟。鑒于當(dāng)下中國僅允許檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，并未對其他適格主體開放，未來也應(yīng)允許社會組織等提起行政公益訴訟?；谶@樣的程序設(shè)計(jì)，可以確保行政機(jī)關(guān)享有優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于社會組織而提起民事公益訴訟的訴權(quán)。
需要指出的是，這一“通知”并非申請審查或?qū)徟?，而且也不能異化為申請審查或?qū)徟?，否則將出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)壟斷公益訴權(quán)，變相剝奪或控制其他主體提起公益訴訟的訴權(quán)。在英國的“檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)優(yōu)先模式”中，該國公民、社會組織等提起公益訴訟需要檢察機(jī)關(guān)審批，就存在檢察機(jī)關(guān)人為控制公益訴權(quán)，存在不予審批或者拖延時(shí)間等問題。為了更好地保護(hù)公益，英國法院基于判決對檢察機(jī)關(guān)的這一權(quán)力予以改變。如果檢察機(jī)關(guān)拒絕或者無故拖延審批，其他公益訴訟主體可以直接向法院提起公益訴訟。1973年，英國上訴法院院長丹寧勛爵在McWhirter v. Independent Broadcasting Authority一案判決中主張，在檢察長拒絕給予個(gè)人起訴的權(quán)利或不合理地拖延給予許可的決定時(shí)，社會成員可以私人檢察長的身份申請法院對侵犯公共權(quán)利的人發(fā)出禁令；任何有責(zé)任感的公民，在他認(rèn)為法律沒有得到應(yīng)有的執(zhí)行時(shí)，都有充分的利益要求法院審理他起訴的案件。丹寧勛爵在1977年的Gburiet v. Union of Past Office Works案件中依然堅(jiān)持這一觀點(diǎn)，但英國上議院否認(rèn)了丹寧勛爵所持的主張，重申了沒有經(jīng)過檢察總長的批準(zhǔn)，其他公益主體無權(quán)提起公益訴訟。盡管如此，這從一個(gè)側(cè)面說明，檢察機(jī)關(guān)人為拖延或故意拒絕其他主體提起公益訴訟的問題已經(jīng)引起了英國社會特別是法院的高度關(guān)注。英國檢察機(jī)關(guān)審批其他社會主體提起民事公益訴訟暴露出的問題值得警醒。質(zhì)言之，“行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織”模式并不意味著行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可以壟斷公益訴權(quán)，這樣的設(shè)計(jì)僅僅是在面對同一公益侵權(quán)行為，存在多個(gè)同時(shí)可以提起公益訴訟的主體時(shí)，為了節(jié)約司法資源、最大化保護(hù)公共利益，而建構(gòu)提起民事公益訴訟的先后順位而已。這樣的設(shè)計(jì)對于公益訴訟的保護(hù)依然持開放態(tài)度，允許更多的主體積極參與公益保護(hù)之中，形成公益保護(hù)的合力。
進(jìn)一步引發(fā)的問題是，如此建構(gòu)的程序是否也會出現(xiàn)民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位所導(dǎo)致的效率低下問題？從表面上看，這樣的程序建構(gòu)似乎拉長了其他主體可以直接提起民事公益訴訟的期間，但是從效率角度而言，行政機(jī)關(guān)履職的效率遠(yuǎn)高于訴訟。行政機(jī)關(guān)在接到督促其積極履職的通知后一般都會積極采取措施，否則可能會被提起行政公益訴訟。2025年《最高人民檢察院工作報(bào)告》顯示，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟13.6萬件，注重在審前督促行政機(jī)關(guān)依法履職，提出檢察建議9.3萬件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率98.1%。因此，這樣的程序設(shè)計(jì)不僅不會導(dǎo)致訴訟效率低下、司法資源浪費(fèi)等問題，而且還會促使行政機(jī)關(guān)積極履職保護(hù)公益。
此外，或許有人還會擔(dān)心，建構(gòu)“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位模式，會讓社會組織提起民事公益訴訟“空心化”，讓社會組織在公益訴訟的舞臺上再無施展的空間。其實(shí)這種擔(dān)心是多余的。其一，這一民事公益訴訟訴權(quán)行使順位新模式是否必然導(dǎo)致社會組織提起公益訴訟案件數(shù)量大幅減少尚不可知，即使數(shù)量有所減少也不足為奇。在近代世界公益訴訟的起源地美國，社會組織提起的民事公益訴訟案件數(shù)量并非最多。在美國環(huán)境民事公益訴訟中，提起訴訟數(shù)量最多的為政府，其次為環(huán)保組織。其二，社會組織提起民事公益訴訟后置于其他主體僅僅是提起訴訟的先后順位設(shè)計(jì)，并非其不能參與公益訴訟。一方面，在行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)并未提起民事公益訴訟時(shí)，社會組織當(dāng)然可以提起公益訴訟；另一方面，即使行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提起了民事公益訴訟，社會組織也可以基于下文所重建的民事公益訴訟案件審前受理公告程序進(jìn)入該案件。提起民事公益訴訟并非公益保護(hù)的唯一路徑，積極參與其他主體已經(jīng)提起的公益訴訟，不僅同樣可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會公共利益之目的，還可以有效節(jié)約自身的訴訟成本。其三，美國盡管建構(gòu)了行政機(jī)關(guān)優(yōu)先提起民事公益訴訟的模式，但是對于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)提起的民事公益訴訟，其他適格公益主體也依然可以進(jìn)入該訴訟保護(hù)公共利益。優(yōu)先提起僅為提起的順位設(shè)計(jì)，“優(yōu)先”并非“壟斷”。
（三）重塑民事公益訴訟案件法院受理公告制度
《環(huán)境公益司法解釋》第10條和《消費(fèi)公益司法解釋》第6、7條分別規(guī)定了督促其他公益適格主體參與訴訟的公益案件受理公告制度。但是《民訴法司法解釋》第285條中并未規(guī)定這一公告程序。而且根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第17條之規(guī)定，人民檢察院已履行訴前公告程序的，人民法院立案后就不再進(jìn)行公告。即在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件中，法院不再發(fā)布案件受理公告。同樣作為公益起訴主體的檢察機(jī)關(guān)，以其單方面發(fā)布的訴前公告就直接取代了法院審前的案件受理公告，并非合理?！芭c人民檢察院訴前公告功能不同，法院的公告內(nèi)容更為詳盡，其目的除了通過公告保障其他適格主體在先訴權(quán)外，其接受公眾監(jiān)督功能的作用更為突出，人民檢察院的訴前公告無法替代法院的受理公告。”檢察機(jī)關(guān)的訴前公告不僅限制了自身公益訴權(quán)的行使，而且還潛藏著剝奪其他主體公益訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。作為社會化的公益訴權(quán)而言，也應(yīng)遵循訴權(quán)的基本屬性?；谠V權(quán)的人權(quán)屬性，公益訴權(quán)不應(yīng)被限制，更不能被剝奪。作為同為公益訴訟提起主體的檢察機(jī)關(guān)卻可基于單方面的訴前公告就對公益訴權(quán)的行使加以限制，是對訴權(quán)人權(quán)屬性的直接悖反。為更好地保障公益訴權(quán)的充分行使，在未來制定的“檢察公益訴訟法”中應(yīng)明確規(guī)定，在法院受理了無論是行政機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)抑或社會組織等提起的民事公益訴訟案件后，要發(fā)布30日的受理公告，確保有志于保護(hù)公益訴訟的其他適格主體能夠參與公益訴訟案件，保障其他主體的公益訴權(quán)。對于其他適格主體看到法院公告后主動(dòng)參加訴訟的，可以借鑒《法國民事訴訟法》第421條至第429條關(guān)于主當(dāng)事人、從當(dāng)事人的規(guī)定，由主動(dòng)提起公益訴訟的主體作為主當(dāng)事人，其他看到公告后要求進(jìn)入訴訟的主體可以作為從當(dāng)事人，協(xié)助提起訴訟的主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。
這里難免有人會質(zhì)疑，在“行政機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于社會組織”的民事公益訴訟訴權(quán)行使順位模式下，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟優(yōu)先于社會組織，而且社會組織在提起公益訴訟之前還須先通知行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，那么法院民事公益訴訟案件審前受理公告制度還有意義嗎？首先，對于行政機(jī)關(guān)而言，保護(hù)公益系其職責(zé)所在，其提起民事公益訴訟無須通知檢察機(jī)關(guān)和社會組織，法院受理了其提起的民事公益訴訟并發(fā)布公告，可以讓對該案件有興趣并關(guān)注的檢察機(jī)關(guān)、社會組織等其他公益訴訟適格主體有機(jī)會參與到該公益訴訟案件中；其次，對于檢察機(jī)關(guān)而言，其在提起公益訴訟前通知了行政機(jī)關(guān)，但是并未通知社會組織，如果社會組織對該案件高度關(guān)注，也可以基于法院的受理公告參與到公益訴訟案件中。為了保障所有公益訴訟主體提起或參與公益訴訟的積極性，以及確保公益訴訟適格主體更好地行使訴權(quán)，重塑這一程序機(jī)制當(dāng)然具有重要價(jià)值。
（四）改革檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟支持起訴制度
根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)布訴前公告后，如果有提起民事公益訴訟的社會組織或行政機(jī)關(guān)等，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過評估后可以支持社會組織或行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。若在未來制定的“檢察公益訴訟法”中取消了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的前置性程序——公告，那么再保留檢察機(jī)關(guān)對社會組織或行政機(jī)關(guān)的支持起訴制度似乎失去了制度存在的前提基礎(chǔ)。姑且不論在檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)支持其他主體進(jìn)行公益訴訟還存在一定的司法風(fēng)險(xiǎn)。更為緊要的是，同樣作為提起公益訴訟主體的檢察機(jī)關(guān)去支持其他主體提起公益訴訟，明顯背離民事訴訟中支持起訴原則的基本法理?！爸С制鹪V原則是指對于損害國家、集體或者個(gè)人的民事權(quán)益的行為，受損害的單位或個(gè)人不敢、無力或不便提起訴訟的，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位可以支持其向法院起訴的一項(xiàng)法律制度?！敝T如婦聯(lián)支持受害婦女、共青團(tuán)支持受害青年、企業(yè)事業(yè)單位支持本單位受害職工向人民法院起訴等。支持起訴“必須是受損害的單位或者個(gè)人遭受了損失，而又不能、不敢或者不便訴諸法院。如果受損的單位或個(gè)人已向人民法院起訴，就不需要支持起訴”。被支持起訴方一般處于弱勢地位，為了幫助其提起訴訟，由有關(guān)機(jī)關(guān)或部門在其起訴材料的準(zhǔn)備上以及在訴訟的過程中為其提供幫助，而且支持起訴的機(jī)關(guān)或部門并非當(dāng)事人。但是反觀民事公益訴訟中的支持起訴，系指檢察機(jī)關(guān)對同為公益代表的其他適格主體——社會組織或行政機(jī)關(guān)予以支持。社會組織或行政機(jī)關(guān)并非支持起訴原則所要求的受損害且不能、不敢或者不便起訴的主體。進(jìn)一步言之，社會組織或行政機(jī)關(guān)更非弱勢群體。如果檢察機(jī)關(guān)可以支持其他主體提起公益訴訟，那么行政機(jī)關(guān)是否也可以支持其他主體提起公益訴訟呢？對此，有學(xué)者明確指出，“毋須諱言，以民事訴訟法第15條為依據(jù)推奉人民檢察院支持起訴的觀點(diǎn)，在法理上可謂‘張冠李戴’”。為此，在未來制定的“檢察公益訴訟法”中，建議不再保留現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)對其他公益訴訟起訴主體的支持起訴制度。但是如果有公益受到損害的單位等，存在不能、不敢或者不便起訴的，檢察機(jī)關(guān)可以支持其提起相關(guān)訴訟。
（五）建構(gòu)社會組織行使民事公益訴訟訴權(quán)的監(jiān)管機(jī)制
允許社會組織提起民事公益訴訟，引入社會力量監(jiān)督行政執(zhí)法、彌補(bǔ)行政執(zhí)法力量不足，是社會進(jìn)步的標(biāo)志。而且社會組織有其自身優(yōu)勢，其提起了不少其他主體不便于提起的有重大影響的公益訴訟案件，諸如“綠孔雀公益訴訟案件”等。盡管如此，當(dāng)下中國的社會組織發(fā)育并非成熟，存在良莠不齊的現(xiàn)象?！暗捎谖覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡性以及對社會組織管理體制的局限，社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會等社會組織在社會治理中的作用尚未充分發(fā)揮，其應(yīng)該承擔(dān)的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面的功能也需要進(jìn)一步加強(qiáng)?！庇袑W(xué)者明確指出，“從實(shí)務(wù)觀察看，部分社會組織介入公益訴訟的目的不純，其希望介入公益訴訟之后，從勝訴費(fèi)用中支出高額的其他費(fèi)用”，“社會組織甚至可能私下與被告協(xié)商，以被告法外補(bǔ)償換取撤訴”。正因如此，《環(huán)境保護(hù)法》第58條第3款明確規(guī)定，提起公益訴訟的社會組織不得借此牟取利益。但是該條并未明確基于公益訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益的構(gòu)成要件以及相應(yīng)的法律后果?！董h(huán)境公益司法解釋》第34條對社會組織提起公益訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益予以明確界定，并進(jìn)一步明確了法律后果。盡管有此類規(guī)定，但是由部分民事公益訴訟的司法實(shí)踐來看，社會組織開展的公益訴訟仍幾乎處于無人監(jiān)控的盲區(qū)。諸如，山東某環(huán)保公益組織于2021年2月至5月對檢察機(jī)關(guān)公告的9件案件主張?jiān)V權(quán)，但隨后該組織對這9件案件長期不起訴，而且該組織負(fù)責(zé)人還采取信訪、舉報(bào)信等方式阻礙檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。山東省淄博市人民檢察院對A發(fā)展基金會訴B石油化工有限公司、C化工有限公司的民事公益訴訟檢察監(jiān)督案中，對于社會組織在訴訟中自行和解隨意損害社會公益的行為等，并不存在任何的監(jiān)管。究其根源，讓法院在訴訟中對社會組織提起公益訴訟的不良違法行為進(jìn)行監(jiān)管，對案件審理任務(wù)極為繁重的法院而言，顯然是不能承受之重，其既無力也無法進(jìn)行有效監(jiān)管。從域外的相關(guān)規(guī)定來看，對于社會組織提起的公益訴訟進(jìn)行監(jiān)管主要由其主管行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。諸如日本法規(guī)定，適格消費(fèi)團(tuán)體提起團(tuán)體訴訟時(shí)，必須將提起訴訟的情況通知其他有訴訟資格的消費(fèi)者團(tuán)體，并將其起訴的情況向內(nèi)閣總理大臣報(bào)告。再如，我國臺灣地區(qū)民事訴訟法規(guī)定，以公益為目的的社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人提起不作為公益訴訟，須經(jīng)其目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可。我國也建立了公益訴訟通告制度，《環(huán)境公益司法解釋》第12條、《消費(fèi)公益訴訟司法解釋》第14條、《民訴法司法解釋》第284條都規(guī)定了法院在受理公益訴訟案件后一定期間內(nèi)通告相關(guān)行政機(jī)關(guān)，但該制度意在督促行政機(jī)關(guān)積極履職，而非是要加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管。為了更好地對社會組織提起民事公益訴訟進(jìn)行監(jiān)管，在未來制定的“檢察公益訴訟法”中也應(yīng)規(guī)定，社會組織在提起公益訴訟之前必須向其主管機(jī)關(guān)報(bào)告，由該行政主管機(jī)關(guān)對社會組織開展公益訴訟進(jìn)行監(jiān)管。為防止社會組織的主管機(jī)關(guān)不積極履責(zé)，可以由作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)對該行政機(jī)關(guān)是否履職進(jìn)行監(jiān)督，形成監(jiān)督閉環(huán)。
五、結(jié) 語
民事公益訴訟訴權(quán)行使順位關(guān)涉國家對公益訴訟提起主體能否更好地保護(hù)公共利益的態(tài)度，更關(guān)涉國家對公益訴訟與行政執(zhí)法二者關(guān)系的平衡。公益訴訟對于中國而言系舶來品，盡管中國建構(gòu)的公益訴訟獨(dú)具中國特色，但是公益訴訟的運(yùn)行也應(yīng)遵循公益訴訟的基本原理及其建構(gòu)的本質(zhì)。就公益訴訟興起的本源而言，公益訴訟系彌補(bǔ)行政執(zhí)法之不足，公益訴訟系其補(bǔ)充而非替代。盡管二者都是保護(hù)公益，但是行政機(jī)關(guān)的首要職責(zé)就是保護(hù)公益，因而在公益保護(hù)問題上行政執(zhí)法優(yōu)先于公益訴訟。在中國民事公益訴訟補(bǔ)充性訴權(quán)行使順位出現(xiàn)種種困境乃至悖論的情況下，我們必須冷靜地思考公益訴訟的本源為何。只有知道“從哪里來”，方清楚“到哪里去”。民事公益訴訟訴權(quán)行使順位之重塑應(yīng)在遵循“行政優(yōu)先”原理的基礎(chǔ)上進(jìn)行，具體言之，即行政機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)和社會組織，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟又優(yōu)先于社會組織。
還不僅僅如此，就行政公益訴訟和民事公益訴訟二者行使的順位而言，按照上述原理，行政公益訴訟同樣要優(yōu)先于民事公益訴訟。當(dāng)然，允許社會組織等提起行政公益訴訟，會存在是否對行政機(jī)關(guān)的正常工作帶來沖擊甚至致使其無法正常工作的擔(dān)憂。其實(shí)并非如此，從世界范圍來看，其他國家或地區(qū)也并未因此而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法正常工作，反倒是公益訴訟與行政執(zhí)法相得益彰，共同形成合力保護(hù)公共利益。原因在于：一是公益訴訟的提起需要具備嚴(yán)格條件；二是對社會組織等提起公益訴訟存在一定的監(jiān)管；三是公益訴訟不僅是行政執(zhí)法的補(bǔ)充，也是對私益訴訟的補(bǔ)充。質(zhì)言之，公益訴訟在司法體制中并非處于優(yōu)先地位，僅系補(bǔ)充性地位。即公益訴訟案件在整個(gè)國家中的案件量應(yīng)保持有限性；相反，如果公益訴訟的案件量過多則意味著整個(gè)社會處于失范狀態(tài)。為此，無須擔(dān)心行政公益訴訟對社會組織等主體開放會引發(fā)對行政機(jī)關(guān)工作的過度干擾。
