2025年7月，中央城市工作會議首次系統(tǒng)提出建設(shè)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市，強調(diào)“著力建設(shè)便捷高效的智慧城市。堅持黨建引領(lǐng)，堅持依法治市，創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服務(wù)熱線等機制，高效解決群眾急難愁盼問題”。從城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型，到技術(shù)革命驅(qū)動治理模式改革，智慧城市應(yīng)運而生，在中國特色的城市治理實踐中不斷發(fā)展。2015年12月，中央城市工作會議提出“要提升管理水平，著力打造智慧城市”。2020年3月，習近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心觀看“數(shù)字杭州”建設(shè)情況時指出，“從信息化到智能化再到智慧化，是建設(shè)智慧城市的必由之路，前景廣闊”。2024年5月，國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局等部門印發(fā)《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展?推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》。此次中央城市工作會議進一步豐富了智慧城市的內(nèi)涵，將城市治理推向更高質(zhì)、更高效的發(fā)展。
智慧城市作為城市核心競爭力的關(guān)鍵支撐與科技創(chuàng)新的重要載體，在順應(yīng)全球技術(shù)浪潮的同時，更需直面治理法治化滯后于技術(shù)迭代的深層矛盾。發(fā)展中，必須堅持以人民為中心、以治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能，破解技術(shù)應(yīng)用、權(quán)利保障等方面難題，推動智慧城市建設(shè)從技術(shù)先行向制度型創(chuàng)新躍升，為城市高質(zhì)量發(fā)展筑牢法治根基。
以人民城市理念引領(lǐng)智慧城市建設(shè)
智慧城市的內(nèi)涵隨著時代的發(fā)展不斷豐富。智慧城市建設(shè)可劃分為三個階段。第一階段是信息化，通過信息化手段夯實基礎(chǔ)，實現(xiàn)城市管理的數(shù)字化覆蓋；第二階段是智能化，借助數(shù)字技術(shù)智能優(yōu)化資源配置，提升治理效率；第三階段是智慧化，實現(xiàn)城市系統(tǒng)的高度協(xié)同與創(chuàng)新。2013年1月，住建部公布了首批90個國家智慧城市試點，之后總數(shù)增加到290個。該階段智慧城市主要與“互聯(lián)網(wǎng)+”“人工智能”“5G”等詞同時出現(xiàn)，各?。▍^(qū)、市）將電子政務(wù)的全面推廣作為智慧城市建設(shè)的中心任務(wù)。2016年開始，聚焦于“城鎮(zhèn)化”“智慧交通”“智慧城管”等智能技術(shù)在城市中的應(yīng)用。隨著2017年底新型智慧城市的提出，逐漸向“城市建設(shè)”“城市治理”“城市服務(wù)”轉(zhuǎn)變。這一階段體現(xiàn)了智慧城市從概念到實踐的深化，行政自動化便是這一階段的產(chǎn)物，展現(xiàn)了從被動使用技術(shù)到主動駕馭技術(shù)、從工具依賴轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇腔鄣能S升。2019年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念，明確了智慧城市建設(shè)的價值觀和方法論，為新時代智慧城市建設(shè)指明了前進方向、提供了根本遵循。這一演進過程既體現(xiàn)了對城市發(fā)展規(guī)律的科學把握，也彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想。從信息化解決“有沒有”，到智能化解決“好不好”，再到智慧化解決“優(yōu)不優(yōu)”，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。
智慧城市建設(shè)生動踐行了“人民城市人民建”的根本立場。其“智慧”內(nèi)核不僅是技術(shù)迭代，更是以人民需求為前提的系統(tǒng)性變革。智慧城市的本質(zhì)，在于將“以人民為中心”具象化為以民生痛點感知為起點、以人民安全權(quán)益為底線、以全民共建共享為路徑，使技術(shù)賦能與制度創(chuàng)新深度融合，由此構(gòu)建能感知民生溫度、能響應(yīng)真實訴求、能自主進化調(diào)適的城市生命體。從政府主導(dǎo)到民眾參與、從數(shù)據(jù)孤島到共建共享、從技術(shù)賦能到制度賦能，以人民理念為引領(lǐng)的智慧城市治理是治理的科學化、精細化、智能化，并始終服務(wù)于人的全面發(fā)展。
智慧城市建設(shè)的要素融合
作為中國特色城市發(fā)展道路的重要階段和載體，智慧城市以智慧技術(shù)、智慧產(chǎn)業(yè)、智慧管理、智慧生活、智慧人文等為重要內(nèi)容，以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、無線寬帶網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)的多樣化組合為基礎(chǔ)，優(yōu)化組合已有的各種生產(chǎn)要素，更加注重人民群眾的實際需求，是以人民理念為引領(lǐng)、技術(shù)賦能城市建設(shè)的真實寫照。這一發(fā)展模式的價值與特征，集中體現(xiàn)為智慧與創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性和文明的協(xié)同共進。
創(chuàng)新是智慧城市的動力源泉，在智慧城市建設(shè)中承擔引擎作用。中央城市工作會議強調(diào)五大轉(zhuǎn)變——“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念”“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式”“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力”“轉(zhuǎn)變城市工作重心”“轉(zhuǎn)變城市工作方法”，這種轉(zhuǎn)變不是單一的技術(shù)革新，而是涵蓋理念、機制、管理等全方位的系統(tǒng)突破。創(chuàng)新驅(qū)動城市管理者打破傳統(tǒng)治理思維的桎梏，以數(shù)據(jù)驅(qū)動、開放協(xié)同的視角重塑城市治理模式，將技術(shù)潛能轉(zhuǎn)化為解決城市痛點、提升居民福祉的實際效能。創(chuàng)新下的智慧城市具備更加科學的監(jiān)測、分析、預(yù)測、預(yù)警和決策能力，更高水平的遠距離控制執(zhí)行和智能化執(zhí)行能力，更協(xié)調(diào)的跨部門、多層級、異地點合作能力。更重要的是，創(chuàng)新營造了鼓勵探索、包容試錯、持續(xù)迭代的良好生態(tài)，不斷激發(fā)城市的內(nèi)生活力與適應(yīng)未來挑戰(zhàn)的外在能力。
宜居是智慧城市的目標導(dǎo)向，深刻體現(xiàn)了人民城市為人民的核心價值取向。中央城市工作會議強調(diào)“自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想”，各地在推進智慧城市建設(shè)的進程中始終將提升人居環(huán)境品質(zhì)、滿足群眾美好生活需求作為首要任務(wù)，不限于單一的環(huán)境優(yōu)化，而是涵蓋生態(tài)、服務(wù)、治理等多方面的感官提升。近年來，重慶緊跟時代步伐，通過“智慧”增添“宜居”新面貌。2018年重慶市發(fā)布國內(nèi)首部《智慧小區(qū)評價標準》，啟動智慧小區(qū)建設(shè)。重慶市還組建專家技術(shù)庫，重點培育智慧門禁、智慧安防、智慧停車、智慧平臺等智慧產(chǎn)品，積極對接國內(nèi)知名智能化企業(yè)，大力培育本地企業(yè)，強化配套實施能力。宜居要求智慧城市在建設(shè)過程中將居民滿意度作為關(guān)鍵考核標準，切實推動智慧建設(shè)成果轉(zhuǎn)化為可感知的宜居體驗，為高質(zhì)量發(fā)展夯實民生根基。
美麗是智慧城市的綠色底蘊，踐行了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。一是藍綠空間智慧管護。2024年5月國務(wù)院印發(fā)的《2024-2025年節(jié)能降碳行動方案》強調(diào)“節(jié)能降碳是積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和、全面推進美麗中國建設(shè)、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要舉措”，將碳達峰碳中和要求內(nèi)化為智慧城市規(guī)劃建設(shè)的剛性約束。構(gòu)建綠色低碳的制度保障體系，以綠色低碳理念引領(lǐng)城市高質(zhì)量發(fā)展，推動形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，健全覆蓋能源消耗、建筑運行、交通出行等領(lǐng)域的智慧化碳排放監(jiān)測評估機制，推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與產(chǎn)業(yè)準入清單數(shù)字化銜接。當前，我國城市發(fā)展正以數(shù)字化、綠色化協(xié)同推進為主線，將人與自然和諧共生的現(xiàn)代化目標，轉(zhuǎn)化為可量化、可感知、可持續(xù)的生動實踐。
韌性是智慧城市的內(nèi)在核心，是城市治理統(tǒng)籌發(fā)展和安全的根本要求。城市是風險防控的重要領(lǐng)域。不同于以往的被動應(yīng)對，智慧城市建設(shè)必須把安全放在更加突出的位置，以智慧技術(shù)支撐災(zāi)害預(yù)警、生命線工程監(jiān)控，以智能化提升響應(yīng)速度、響應(yīng)能力，從而以更加精細和動態(tài)的方式管理生產(chǎn)和生活，形成技術(shù)集成、綜合應(yīng)用、高端發(fā)展的現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化城市。通過技術(shù)賦能，實現(xiàn)從被動應(yīng)對到主動防控、提前預(yù)防的城市治理模式轉(zhuǎn)型。這不僅是提升生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵路徑，更是踐行總體國家安全觀、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的戰(zhàn)略支撐，為高質(zhì)量發(fā)展筑牢安全屏障。
文明是智慧城市的精神支撐，彰顯了人文精神與科技賦能的有機融合。在城市建設(shè)中延續(xù)歷史文脈、體現(xiàn)中國特色、展現(xiàn)時代風貌，敬畏歷史、文化、生態(tài)，是智慧城市建設(shè)過程中不可忽視的要點之一。以數(shù)字技術(shù)守護城鄉(xiāng)風貌、演繹時代美學，正成為提升文化軟實力的戰(zhàn)略支點，讓承載中華文明的城市空間在數(shù)字時代煥發(fā)永恒魅力。
智慧城市建設(shè)的制度賦能
建設(shè)便捷高效的智慧城市，要堅持黨建引領(lǐng)，堅持依法治市。技術(shù)賦能創(chuàng)造了便捷高效的公共服務(wù)新體驗，也衍生出一系列治理新課題。堅持黨建引領(lǐng)，以法治規(guī)則固化創(chuàng)新治理的實踐成果、以法治標準升級熱線機制等民生服務(wù)，方能推動智慧城市建設(shè)從技術(shù)適配邁向制度引領(lǐng)的新發(fā)展階段。
堅持黨建引領(lǐng)，筑牢基層治理根基。我國憲法總綱第一條明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。中央城市工作會議強調(diào)，必須加強黨對城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。在不同時期，正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下一步步探索和建設(shè)更高質(zhì)量的城市發(fā)展，創(chuàng)造人類城市文明新形態(tài)。其一，政治領(lǐng)導(dǎo)把方向。黨在城市工作中發(fā)揮著把方向、謀大局、定政策、促改革的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在城市建設(shè)過程中要緊跟黨中央的步伐，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程，確保黨中央的決策部署落到實處。其二，組織領(lǐng)導(dǎo)強體系。黨員在任何時刻、任何地點都要起到帶頭作用，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、部門協(xié)同、社會參與的工作格局，破除數(shù)據(jù)壁壘。其三，行動領(lǐng)導(dǎo)聚合力?？v向貫通、橫向協(xié)同，黨的領(lǐng)導(dǎo)整合所有部門的力量與資源，破解城市治理中區(qū)域銜接難題，帶動群眾參與城市建設(shè)的全過程。新征程上，必須始終將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為城市工作的“壓艙石”，通過黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市治理效能。
堅持依法治理，構(gòu)建全域法治化治理體系。建設(shè)智慧城市的關(guān)鍵在于將實踐先行逐步轉(zhuǎn)化為依法治理，實現(xiàn)規(guī)則引領(lǐng)。多地已在推行“小切口”“小快靈”立法模式，聚焦城市更新、營商環(huán)境等領(lǐng)域，針對不同的智慧場景配備不同的運行制度。在經(jīng)濟領(lǐng)域，促進要素流通；在社會領(lǐng)域，凸顯公平正義；在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，促進綠色生態(tài)。增強立法的精準性與可操作性。同時，也需要動態(tài)清理現(xiàn)有已不再適宜的法律和規(guī)范性文件，及時廢止與高質(zhì)量發(fā)展不相適應(yīng)的條款，確保制度供給與城市治理需求同步。依法治市強調(diào)執(zhí)法主體依法治理，遵照法律積極服務(wù)人民、執(zhí)行行政事務(wù)，從而提升治理效率，降低治理成本，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。此外，探索智慧城市的治理新路子，必須重視將規(guī)范技術(shù)的使用納入立法范疇。當前新技術(shù)迭代迅猛，應(yīng)用場景層出不窮，應(yīng)堅持立法先行、修法跟進、釋法并舉，讓法治成為智慧城市高質(zhì)量發(fā)展的動力。
以法治方式創(chuàng)新治理模式，多元協(xié)同化解矛盾。中央城市工作會議指出，“要進一步健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，增強城市政策協(xié)同性，強化各方面執(zhí)行力”。在權(quán)力分配上，編制權(quán)力責任清單，運用法治手段厘清部門職責邊界，避免“推諉扯皮”，提升執(zhí)法效能；在權(quán)力行使上，重大決策需要經(jīng)風險評估、集體討論、公眾參與等流程，確保重大決策的作出公平公正、執(zhí)行有理有據(jù)，構(gòu)建預(yù)防性法律制度，通過大數(shù)據(jù)分析輿情風險，推動治理力量向疏導(dǎo)端前置；在權(quán)力監(jiān)督上，整合監(jiān)督渠道，執(zhí)法記錄儀數(shù)據(jù)上傳政府云數(shù)據(jù)平臺，留存證據(jù)并高效反饋舉報事項；在權(quán)力協(xié)同上，由一個部門統(tǒng)一接受辦理事項，根據(jù)事項內(nèi)容派發(fā)給同級或上級相關(guān)部門。此外，強化社會組織作用，支持并鼓勵各行業(yè)自律守法，引導(dǎo)由行業(yè)自身對業(yè)內(nèi)糾紛進行調(diào)解，第一時間化解矛盾，實現(xiàn)智慧城市的高效治理。
以法治途徑用好市民服務(wù)熱線，做到從接訴即辦到未訴先治。踐行人民城市人民建，必須將人民立場融入治理全過程，使法治成果可感可及。各地通過立法固化熱線職能，出臺政務(wù)服務(wù)便民熱線條例或管理辦法，建立“政策專員”制度，聯(lián)動法律顧問在線解答政策咨詢?？赏茝V成熟的地方經(jīng)驗，制定熱線管理條例，明確首派責任及問責標準，確保合法合理的民生訴求能夠聽得見、保障辦得了。通過需求導(dǎo)向，實現(xiàn)前端感知、中端響應(yīng)、末端反饋，全鏈條踐行以人民為中心理念。
〔本文摘自《民主與法制》，作者：張震系西南政法大學科研處處長，紀檢監(jiān)察學院黨委書記、院長、教授；林澍系重慶城市治理與發(fā)展研究院研究人員、西南政法大學博士研究生。本文系2024年度重慶市社會科學規(guī)劃重點項目“法治賦能超大城市現(xiàn)代化城市治理”（項目批準號：2024NDZD03）、2025年度重慶市社會科學規(guī)劃重大委托項目“以人民城市理念為指引探索超大城市現(xiàn)代化治理的法治保障研究”（項目批準號：2025WT17）的階段性成果。〕
