黨的二十大報告提出，“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”“打造宜居、韌性、智慧城市”。2023年12月，習近平總書記在上?？疾鞎r強調(diào)，“全面推進韌性安全城市建設(shè)”。黨的二十屆三中全會《決定》指出，“深化城市安全韌性提升行動”。2024年11月，《中共中央辦公廳?國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》對新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作了具體部署。2025年7月，中央城市工作會議以建設(shè)現(xiàn)代化人民城市為目標，提出“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”的重要任務(wù)。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開法治保障，離不開完善的風險預(yù)防機制、健全的應(yīng)急管理體系和有效的矛盾糾紛化解機制。作為國家治理體系和治理能力的重要依托，法治能夠為韌性城市建設(shè)提供系統(tǒng)性、穩(wěn)定性保障。
建設(shè)安全可靠的韌性城市是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的應(yīng)有之義
建設(shè)現(xiàn)代化人民城市是當前和今后一個時期我國城市工作的重要任務(wù)。要正確理解這一目標定位，必須全面領(lǐng)會現(xiàn)代化與人民的深刻含義?，F(xiàn)代化作為城市建設(shè)的重要引擎，是中國式現(xiàn)代化城市建設(shè)的時代要求，指明了我國城市建設(shè)的方向。人民則表明了城市建設(shè)的本質(zhì)特征，踐行了“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。
韌性一詞最早出現(xiàn)在拉丁語中，被用來形容事物遭受外部沖擊時恢復(fù)原始狀態(tài)的能力。韌性城市則是指城市面臨各種災(zāi)害和風險時，所具備的耐受、適應(yīng)和快速恢復(fù)能力。自2002年倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會首次提出韌性城市這一議題以來，聯(lián)合國等國際組織陸續(xù)將其寫入重要文件，并以實際行動積極推動韌性城市建設(shè)。在我國，以習近平同志為核心的黨中央以推進城市安全發(fā)展為目標，對韌性城市建設(shè)作出了具體部署。自“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出建設(shè)韌性城市以來，韌性城市建設(shè)不斷向前推進。目前，作為抵御風險、保障可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，韌性城市建設(shè)已成為全球城市治理的共識和我國未來城市建設(shè)的主要任務(wù)。
城市人口密集、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，面臨著諸多不確定性風險的沖擊和干擾，這些風險和城市運行的高度復(fù)雜性交織疊加，給城市安全帶來了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代化人民城市在面對內(nèi)外部不可預(yù)測、不可避免的突發(fā)性沖擊和慢性壓力挑戰(zhàn)時，應(yīng)當及時有效地抵抗、吸收、適應(yīng)、轉(zhuǎn)化，并在較短時間內(nèi)恢復(fù)原有狀態(tài)。中央城市工作會議不僅將“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”明確規(guī)定為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的重點任務(wù)之一，而且從城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)、房屋安全、城市防洪體系和內(nèi)澇治理、城市公共安全四個方面，對韌性城市建設(shè)作了具體要求。在這種背景下，建設(shè)安全可靠的韌性城市就不僅僅是應(yīng)對自然災(zāi)害、突發(fā)事件和系統(tǒng)性風險的必然要求，更是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的應(yīng)有之義。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開法治的全方位保障
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開完善的風險預(yù)防機制。城市火災(zāi)、地震、群體性事件、極端天氣、能源短缺等各種風險交織共存，完善的風險預(yù)防機制不僅可以降低城市治理成本，而且可以避免較大損失，甚至災(zāi)難性后果的發(fā)生，是韌性城市建設(shè)的必然要求。一是安全生產(chǎn)法、傳染病防治法、防洪法等法律法規(guī)，通過明確風險預(yù)防的責任主體、預(yù)防手段、法律責任等，能夠為韌性城市建設(shè)提供立法保障。二是政府部門依法評估重點領(lǐng)域和重點場所的公共安全風險，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測、專家論證等方式準確識別風險源并及時采取預(yù)防措施，能夠為韌性城市建設(shè)提供執(zhí)法保障。三是當出現(xiàn)規(guī)范缺位或相關(guān)規(guī)定不明確、風險預(yù)防行政執(zhí)法“失靈”等情形時，人民檢察院、社會組織等可以提起預(yù)防性公益訴訟，為韌性城市建設(shè)提供司法保障。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開健全的應(yīng)急管理體系。城市人口、資源和基礎(chǔ)設(shè)施高度集中，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，必須通過健全的應(yīng)急管理體系及時恢復(fù)到原始狀態(tài)。作為城市治理的重要手段，法治不僅能夠為突發(fā)事件應(yīng)對提供科學的規(guī)范依據(jù)，而且能夠通過規(guī)范行政權(quán)力、促進多元協(xié)同等方式提高應(yīng)急管理效能，是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵保障。一是突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系”，為我國突發(fā)事件應(yīng)對工作提供了總體思路。二是不同地區(qū)以立法法、突發(fā)事件應(yīng)對法為依據(jù)，根據(jù)各自實際情況評估制定突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)范，充分尊重了不同城市的韌性差異，有利于實現(xiàn)應(yīng)急管理體系的精準化和規(guī)范性。三是政府各部門在突發(fā)事件應(yīng)對中依法履職，編制常態(tài)化、全鏈條應(yīng)急管理方案，能夠使城市在面對突發(fā)事件時，及時響應(yīng)快速恢復(fù)。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開有效的矛盾糾紛化解機制?，F(xiàn)代城市矛盾糾紛類型復(fù)雜、涉及利益重大，一旦處理不當，可能引發(fā)群體性糾紛和社會輿情事件，給城市秩序和安全帶來嚴重影響。因此，韌性城市建設(shè)應(yīng)當以實質(zhì)性化解矛盾糾紛為目標，依法妥善解決各類矛盾糾紛。一是綜合利用行政調(diào)解、特邀調(diào)解、民間調(diào)解等非訴調(diào)解機制，將行政機關(guān)、依法成立的調(diào)解組織和特邀調(diào)解員以及社區(qū)群眾等納入矛盾糾紛化解的主體范圍。二是充分利用仲裁的特殊優(yōu)勢，建立高質(zhì)量仲裁員隊伍，妥善解決城市平等主體之間的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛。三是有效利用各類訴訟機制，打擊各種危害城市公共安全的違法犯罪，妥善解決群體性矛盾糾紛，有效保障城市弱勢群體的合法權(quán)益。
加強安全可靠韌性城市建設(shè)的法治舉措
推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)。黨的二十屆三中全會《決定》提出，“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級”。城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程是韌性城市建設(shè)的重要根基，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)離不開法治保障。國務(wù)院印發(fā)的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》、市場監(jiān)管總局印發(fā)的《市場監(jiān)管系統(tǒng)城市燃氣管道安全專項治理行動方案》等，都對實施城市生命線安全工程、加快老舊管線改造作了相應(yīng)規(guī)定，但上述規(guī)范不夠細化、強制性不足，實施效果受到一定影響。
要加強推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)的法治保障，一是繼續(xù)完善地下管網(wǎng)建設(shè)、運行、管理等方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，為城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)提供充分規(guī)則保障。二是嚴格執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范，落實安全生產(chǎn)責任、嚴格規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法、加快老舊管線改造升級，強化安全風險防范、提升應(yīng)急管理和救援能力。三是對于造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故發(fā)生，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的安全生產(chǎn)違法行為，人民檢察院可以依據(jù)安全生產(chǎn)法第74條第2款的規(guī)定提起公益訴訟。
全面提升房屋安全保障水平。房屋安全是韌性城市建設(shè)的民生之本。近年來，我國城市建筑存在老化、違法違規(guī)拆改、超高層建筑等問題，房屋安全隱患和安全事故時有發(fā)生。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導(dǎo)意見》和中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》均明確提出，嚴格控制超高層建筑建設(shè)。建筑法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、安全生產(chǎn)法等法律以及部分地方規(guī)范性文件也從不同角度對保障房屋安全作了規(guī)定，但這些規(guī)范系統(tǒng)性整合不足，相關(guān)內(nèi)容不夠具體。
要加強全面提升房屋安全水平的法治保障，一是繼續(xù)完善房屋安全標準建設(shè)，嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，將房屋安全間距、抗震設(shè)防、建筑高度、容積率等納入控制性詳細規(guī)劃。二是通過強制約束、安全性標準、防災(zāi)減災(zāi)工程等手段，嚴格控制超高層建筑建設(shè)，降低超高層建筑面臨的消防風險。三是加強房屋安全風險評估排查，嚴格整治違規(guī)拆改行為，老舊建筑在改造前必須進行結(jié)構(gòu)安全評估，未經(jīng)許可不得擅自改變主體結(jié)構(gòu)。
統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理。防洪體系和內(nèi)澇治理是韌性城市建設(shè)的核心支柱，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理離不開法治保障。暴雨洪水集中，給城市防洪和內(nèi)澇治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確提出，“建設(shè)源頭減排、蓄排結(jié)合、排澇除險、超標應(yīng)急的城市防洪排澇體系”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》對城市排水防洪工程體系、城市內(nèi)澇治理作了專門規(guī)范。防洪法、能源法、黃河保護法等法律以及部分地方規(guī)范性文件也對防洪體系建設(shè)、防洪能力提升、洪澇災(zāi)害預(yù)防減輕等作了規(guī)范。
要加強統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的法治保障，一是積極貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》，嚴格執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)章制度。二是針對城市自然災(zāi)害的特點和城市防洪與內(nèi)澇治理的規(guī)律，制定自然災(zāi)害防治法，推動修訂防洪法，并在未來修法時引入海綿城市、氣候適應(yīng)性城市理念，對新建項目的雨水滲透、調(diào)蓄設(shè)施等建設(shè)作出要求。三是政府部門應(yīng)通過防洪與內(nèi)澇治理協(xié)同聯(lián)動、防洪內(nèi)澇工程一體化建設(shè)，提高防洪內(nèi)澇治理效能，降低防洪內(nèi)澇治理成本，系統(tǒng)性提高城市應(yīng)對洪水災(zāi)害的能力。四是應(yīng)依法設(shè)置專業(yè)化、職業(yè)化和權(quán)責統(tǒng)一的應(yīng)急管理機構(gòu)，制定切實可行的防洪減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，通過擴充資源總量和優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)等方式，補齊應(yīng)急保障設(shè)施“短板”。
切實維護城市公共安全。城市公共安全是韌性城市建設(shè)的“免疫系統(tǒng)”，維護城市公共安全離不開法治保障?，F(xiàn)代城市不僅社會治安整體防控難度大，而且公共安全風險高，一旦遭遇突發(fā)事件，會直接影響到居民的生命財產(chǎn)安全、社會的穩(wěn)定和諧。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》指出，“增強社會治安整體防控能力”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》指出，“全面提高城市安全保障水平，有效防范和堅決遏制重特大安全事故發(fā)生”。黨的二十屆三中全會《決定》再次強調(diào)，“完善社會治安整體防控體系，健全掃黑除惡常態(tài)化機制，依法嚴懲群眾反映強烈的違法犯罪活動”。當前，我國已經(jīng)形成了包括刑法、安全生產(chǎn)法、反恐怖主義法、突發(fā)事件應(yīng)對法、消防法等在內(nèi)的城市公共安全法律規(guī)范體系，為維護城市公共安全提供了堅實的規(guī)范依據(jù)。
要切實加強維護城市公共安全的法治保障，一是加強社會治安整體防控，強化智慧警務(wù)建設(shè)，健全快速反應(yīng)機制；堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，推動城市基層社會治理創(chuàng)新；聚焦重點領(lǐng)域和重點場所，開展常態(tài)化專項整治。二是堅持防患于未然的防治理念，推動城市公共安全應(yīng)急模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，從源頭上嚴防嚴控極端案件、無差別暴力事件、群體性沖突等事件的發(fā)生。三是在城市發(fā)生重大突發(fā)事件時，要推進司法防控、社會心理防控、技術(shù)防控等整體防控，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高城市公共安全治理的系統(tǒng)性和整體性。四是開展“掃黑除惡”“清朗”“打拐”“護苗”等專項行動，嚴格執(zhí)法、公正司法，充分發(fā)揮法治在韌性城市建設(shè)中的作用。五是深化人民檢察院應(yīng)邀參與生產(chǎn)安全事故調(diào)查機制，人民檢察院通過參與城市公共安全事故調(diào)查，對符合公益訴訟立案條件的，及時立案辦理。
建設(shè)安全可靠的韌性城市應(yīng)以建設(shè)現(xiàn)代化人民城市為目標，認真踐行人民城市理念，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為檢驗韌性城市建設(shè)成效的標準。韌性城市建設(shè)要以法治作為保障手段，確保城市具備應(yīng)對突發(fā)狀況的應(yīng)急治理能力，面對風險的快速應(yīng)對能力、適應(yīng)能力和恢復(fù)能力，讓法治為現(xiàn)代化人民城市建設(shè)提供堅實保障。
〔本文摘自《民主與法制》，作者楊雅妮，系蘭州大學法學院副院長、教授。本文系2025年度重慶市社會科學規(guī)劃（城市治理）項目“超大城市宜居環(huán)境建設(shè)和高品質(zhì)生活水平提升研究”（2025ZL05）的階段性成果?！?/span>
