2025年7月召開的中央城市工作會(huì)議部署了城市工作的7個(gè)方面重點(diǎn)任務(wù)，“著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市”是其中之一，具體要求是“鞏固生態(tài)環(huán)境治理成效，采取更有效措施解決城市空氣治理、飲用水源地保護(hù)、新污染物治理等方面的問題，推動(dòng)減污降碳擴(kuò)綠協(xié)同增效，提升城市生物多樣性”，這為美麗城市建設(shè)確立了目標(biāo)和具體任務(wù)。
美麗城市建設(shè)是美麗中國(guó)建設(shè)的重要方面，建立健全法律制度體系是美麗城市建設(shè)的重要保障。黨的十八大明確提出“努力建設(shè)美麗中國(guó)”目標(biāo)后，我國(guó)生態(tài)文明體制改革穩(wěn)步推進(jìn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度不斷完善、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步改善，城市的生態(tài)環(huán)境狀況也越來越好。“美麗城市”在城市工作整體框架下為城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提出了更高的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)要考慮城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性、依靠全社會(huì)的共同努力，從根本上需要科學(xué)合理的制度確保各方面形成合力。因此，應(yīng)當(dāng)圍繞美麗城市建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步明確美麗城市建設(shè)的基本立場(chǎng)、充分考慮城市環(huán)境的特殊性、發(fā)展和完善城市環(huán)境保護(hù)制度，加快構(gòu)建美麗城市建設(shè)的法治保障體系。
以人為本推進(jìn)美麗城市建設(shè)
城市發(fā)展“為了誰”是城市工作的重大理論和實(shí)踐問題，人民城市理念是回答這一問題的根本指引。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，城市的核心是人。黨的二十大報(bào)告提出，堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民。人民是城市工作的核心和目的，決定了城市工作的方向和目標(biāo)。美麗城市建設(shè)也要以人民城市理念為指導(dǎo)，確立“人”在城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的主體性地位，防止“為了環(huán)境而保護(hù)環(huán)境”的方向性偏差，以提升人的幸福感、滿足人的全方位需求為目的，合理確定美麗城市建設(shè)的目標(biāo)，并且選擇合理的制度實(shí)現(xiàn)方案。
明確人在美麗城市建設(shè)中的主體性地位。保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的最終目的是保護(hù)人的權(quán)益，要圍繞人的需求而不是生態(tài)環(huán)境來確定美麗城市建設(shè)的制度目標(biāo)。推進(jìn)美麗城市建設(shè)的法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞人的權(quán)益主要是環(huán)境權(quán)益的保護(hù)來展開，污染防治制度的目的是維護(hù)公眾健康、降低公眾的健康風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)保護(hù)制度的目的是為人提供適宜居住的城市環(huán)境、提升居民的生活舒適度，在此基礎(chǔ)上確定具體的污染防治、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和措施。要立足于建設(shè)以人民為中心的美麗城市來推進(jìn)相應(yīng)的制度改進(jìn)。
以平衡人的各種需求為根本制度追求，不能過分強(qiáng)調(diào)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性而忽視其他目標(biāo)。城市工作是一個(gè)整體，中央城市工作會(huì)議提出了建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)，美麗城市建設(shè)是城市工作的重要方面。城市建設(shè)的基本目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三個(gè)方面。平衡城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)的目標(biāo)，需要以人民城市理念為指引，立足對(duì)人的需求的全面滿足這一立場(chǎng)?，F(xiàn)代城市的功能以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化為主，體現(xiàn)為對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模、深度化改造，城市環(huán)境以人工環(huán)境為主，相對(duì)忽視了城市居民接近自然、享受自然環(huán)境的需求。要以滿足人的全方位需求為目標(biāo)，合理確定美麗城市建設(shè)的目標(biāo)，并開展相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。
基于城市特征推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)
美麗城市建設(shè)是在美麗中國(guó)建設(shè)的大背景下推進(jìn)的，相應(yīng)的制度支撐也分為兩個(gè)層次。在基礎(chǔ)層次上要依賴生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本制度，在具體層次上要適應(yīng)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)特殊性的規(guī)則。我國(guó)的生態(tài)環(huán)境法律體系經(jīng)過幾十年發(fā)展已經(jīng)相對(duì)完備，是目前城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得成效的重要制度支撐。但是，城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨諸多困難和問題，需要大力推進(jìn)美麗城市建設(shè)，發(fā)展和完善適應(yīng)城市特殊性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度尤為關(guān)鍵。
城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展需要充分考慮城市特征、精準(zhǔn)識(shí)別城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性。城市環(huán)境是高度人工化的環(huán)境，在很大程度上與自然環(huán)境相分離，因此在保護(hù)目標(biāo)和措施上不同于對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)。對(duì)物種、自然生態(tài)空間、生態(tài)環(huán)境要素質(zhì)量的保護(hù)都有相對(duì)較寬的選擇空間，不應(yīng)過多受限于自然環(huán)境的天然狀態(tài)，而是需要更多的人工改造、控制來創(chuàng)造相對(duì)良好的生態(tài)環(huán)境。
城市與公眾的生活緊密關(guān)聯(lián)，城市是人口高度聚集的區(qū)域，而且主要是以生活目的聚居起來的人群，對(duì)城市環(huán)境的保護(hù)是將其作為生活環(huán)境的保護(hù)。這不同于對(duì)一般意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，需要更加關(guān)注人的生活需求本身，與公眾乃至個(gè)體的身體健康密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)更多考慮人的權(quán)益而非生態(tài)環(huán)境的整體狀態(tài)。
城市環(huán)境的人口密集使社區(qū)鄰里關(guān)系顯得更為重要，居民之間在環(huán)境權(quán)益方面的聯(lián)系更為緊密，從而需要更注重對(duì)相鄰環(huán)境保護(hù)問題的處理。環(huán)境污染和生態(tài)破壞經(jīng)常被簡(jiǎn)化理解為工農(nóng)業(yè)活動(dòng)、規(guī)模化行為的后果，這在城市環(huán)境問題上并不完全適用。城市中出現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題還經(jīng)常由相對(duì)分散的居民日?；顒?dòng)導(dǎo)致，比如生活噪音、住宅采光等。
將美麗城市建設(shè)推向深入、完成中央城市工作會(huì)議確定的美麗城市建設(shè)目標(biāo)，還需要基于城市特征、城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性進(jìn)行制度的改進(jìn)。要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本制度之下推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，例如城市河道等水域保護(hù)制度、綠地和綠化制度、噪聲和光污染防治制度等，都需要有城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)則。目前在國(guó)家層面，除了已有綠化制度之外，其他制度較少有針對(duì)城市需求的具體規(guī)則，需要圍繞美麗城市建設(shè)目標(biāo)盡快推進(jìn)相關(guān)規(guī)則制度制定。此外，要在城市基本管理制度中更多納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)要素，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求融入城市建設(shè)和管理過程。城市是一個(gè)整體，城市建設(shè)發(fā)展也是一項(xiàng)整體性工作，美麗城市建設(shè)是其中一個(gè)方面，不能脫離城市建設(shè)和管理的整體過程而存在。因此，基于城市特點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境功能保護(hù)制度需要體現(xiàn)在城市規(guī)劃、土地管理以及建筑管理的整個(gè)體系中，這是城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)的重要方面。要將具體制度放在制度體系之中進(jìn)行檢視和改進(jìn)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系和城市建設(shè)管理制度體系中尋找城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的合理定位，進(jìn)而推動(dòng)制度的整合、改進(jìn)。
建立健全美麗城市建設(shè)的法治保障體系
美麗城市建設(shè)的制度支撐不僅需要各項(xiàng)規(guī)則的發(fā)展和完善，更需要法治運(yùn)行體系整體上發(fā)揮作用。
制度規(guī)則的發(fā)展和完善是美麗城市建設(shè)的根基。具體的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)在以下方面：一是推進(jìn)城市規(guī)劃制度的生態(tài)化改造。城市規(guī)劃是建立和維持城市秩序的重要手段，決定著城市的空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向，城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要納入城市規(guī)劃才能得到有效的制度保障。城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的深入開展需要城市規(guī)劃制度的保障，在規(guī)劃制度中明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)是規(guī)劃的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃制度的生態(tài)化改造。二是將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的用地需求納入城市土地管理制度之中。我國(guó)的土地管理法律制度已經(jīng)相對(duì)完備，但是在城市生態(tài)用地方面的規(guī)定尚不明確。美麗城市建設(shè)需要有綠地、水域等硬指標(biāo)，其用地需要在城市土地管理制度中明確，以用地比例指標(biāo)等實(shí)現(xiàn)硬約束，才能為美麗城市建設(shè)提供長(zhǎng)效的制度保障。三是推動(dòng)污染防治制度的針對(duì)性細(xì)化。我國(guó)已經(jīng)建立了體系化的污染防治法律制度，基本覆蓋了全部的污染因素和領(lǐng)域，但是城市污染防治中還有健康保障需求高、生活污染影響大等因素需要考慮，對(duì)城市新污染物治理、城市空氣污染治理和城市噪聲污染、光污染治理等，還需要更具針對(duì)性的規(guī)則。四是發(fā)展城市生態(tài)保護(hù)的特殊規(guī)定。城市中高度人工化的自然環(huán)境仍是整個(gè)自然環(huán)境的一部分，需要納入生態(tài)系統(tǒng)整體進(jìn)行考量并開展生態(tài)保護(hù)，包括城市生物多樣性的維持等。但高度人工化特征決定了城市生態(tài)保護(hù)不能追求自然原生態(tài)的目標(biāo)，而要在人工控制和干預(yù)下重建生態(tài)系統(tǒng)并保持與自然生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，例如保留動(dòng)物遷徙通道、保持一定的生物多樣性水平等，需要相對(duì)專門化的城市生態(tài)保護(hù)制度。五是推動(dòng)社區(qū)層次的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)。立足于政府引導(dǎo)和社區(qū)自治，建立住宅區(qū)、街區(qū)范圍的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則，明確基層自治組織、物業(yè)服務(wù)人和房產(chǎn)權(quán)利人在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)，以推動(dòng)社區(qū)綠化、住宅生態(tài)化水平，在社區(qū)層次推動(dòng)美麗城市建設(shè)。
執(zhí)法、司法機(jī)制是美麗城市建設(shè)的重要方面。法治運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的過程，在發(fā)展完善相關(guān)制度規(guī)則的基礎(chǔ)上，要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法機(jī)制的完善，為美麗城市建設(shè)提供充分的制度動(dòng)力。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革、環(huán)境資源司法機(jī)制發(fā)展要深入到城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，通過執(zhí)法力量下沉、司法機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)落實(shí)，提升全社會(huì)的守法水平，為美麗城市建設(shè)提供動(dòng)態(tài)化、體系化的法治保障。
〔作者系武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授。本文系2025年度重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（城市治理）項(xiàng)目“超大城市宜居環(huán)境建設(shè)和高品質(zhì)生活水平提升研究”（2025ZL05）的階段性成果?！?/span>
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