中央城市工作會(huì)議將“著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”列為城市工作七方面重點(diǎn)任務(wù)之一。建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市，要以治理創(chuàng)新為引領(lǐng)，推動(dòng)治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。
建設(shè)創(chuàng)新城市要以治理創(chuàng)新為引領(lǐng)
城市創(chuàng)新的根本動(dòng)力在于發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，根本路徑在于通過資源和利益配置的調(diào)整優(yōu)化，持續(xù)激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，提升創(chuàng)新能力，形成創(chuàng)新合力，堅(jiān)持創(chuàng)新定力，增強(qiáng)創(chuàng)新洞察力和創(chuàng)新生命力。
從城市結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特點(diǎn)來看，現(xiàn)代城市治理是多元且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市治理需要把握主體多元、價(jià)值多元、利益訴求多元等突出特點(diǎn)。城市治理以可觀的人口規(guī)模為基礎(chǔ)，疊加經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、科技等要素，現(xiàn)實(shí)空間和虛擬空間既立體分層又交叉聚集、既高度壓縮又縱橫擴(kuò)張，數(shù)據(jù)信息既快速生產(chǎn)流通又高頻交互，且存在“繭房”效應(yīng)，人際關(guān)系既有自由自主又有連接與沖突，凸顯治理的復(fù)雜性。面對(duì)各類資源的緊張與過剩、利益分配的平等與差異、發(fā)展策略的短目標(biāo)與可持續(xù)、政策導(dǎo)向的穩(wěn)定與變動(dòng)、綜合承載能力的脆弱與韌性、生活方式的認(rèn)同與分化等諸多存在矛盾關(guān)系的城市場(chǎng)景，構(gòu)建現(xiàn)代化城市治理體系既是城市治理的基本使命，也是城市場(chǎng)景的組成部分。
從創(chuàng)新生態(tài)培育的規(guī)律來看，治理創(chuàng)新是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的必然要求。創(chuàng)新是一系列生態(tài)要素長(zhǎng)期共同作用下的自然結(jié)果，需要構(gòu)建一個(gè)多元主體自主利用多重要素、實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)創(chuàng)新體系。持續(xù)孕育并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新價(jià)值，需要提供長(zhǎng)期的資金支持，要堅(jiān)持致力于原始創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策，營(yíng)造激勵(lì)人才輩出且充滿活力的生活環(huán)境，形成開放包容、尊重冒險(xiǎn)精神、允許試錯(cuò)與邊緣探索的文化共識(shí)。推進(jìn)城市治理創(chuàng)新，要以系統(tǒng)的政策舉措推動(dòng)基礎(chǔ)性、前沿性研究，推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，增強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性和執(zhí)行力；營(yíng)造平等對(duì)待各類社會(huì)主體的創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)與共同發(fā)展；完善原始創(chuàng)新的制度保護(hù)，切實(shí)保障創(chuàng)新主體獲得合理收益；將“鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗”的價(jià)值觀融入規(guī)范體系，降低試錯(cuò)的制度性成本。
從增強(qiáng)城市動(dòng)能的路徑來看，治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展模式從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的必由之路。截至2024年底，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67%，9.4億人生活在城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的歷史性跨越，提出了如何以城市發(fā)展引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展的重大命題。一要依靠改革開放增強(qiáng)城市動(dòng)能。通過要素市場(chǎng)化改革，充分釋放土地、數(shù)據(jù)及其他自然資源等生產(chǎn)要素的產(chǎn)業(yè)價(jià)值，打破影響要素流動(dòng)的區(qū)域壁壘。通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推動(dòng)產(chǎn)權(quán)收益合理量化、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)化。通過行政效能改革，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入成本，優(yōu)化監(jiān)管體系，提高政策落地精準(zhǔn)度。二要高質(zhì)量開展城市更新。踐行人民城市理念，建設(shè)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)。完善城市功能，拓展公共空間，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，保護(hù)傳承歷史文化。立足人的多元化需求，豐富生活空間內(nèi)涵，通過滿足人的情緒價(jià)值和個(gè)體價(jià)值來促進(jìn)生產(chǎn)力躍升。三要充分發(fā)揮城市在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中的樞紐作用。城市是匯聚國(guó)內(nèi)外人流、物流、資金流、信息流的重要節(jié)點(diǎn)，是內(nèi)外循環(huán)的重要基石。通過中心城市輻射帶動(dòng)城市群產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。強(qiáng)化港口城市、自貿(mào)區(qū)所在地城市、“一帶一路”節(jié)點(diǎn)城市在規(guī)則制度銜接、要素和產(chǎn)品高速流通等方面的功能，深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工合作，實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)互促共進(jìn)。
當(dāng)代城市治理具有突出的創(chuàng)新需要
長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城市化進(jìn)程呈現(xiàn)政府主導(dǎo)作用強(qiáng)、速度快規(guī)模大、區(qū)域發(fā)展不平衡、與工業(yè)化同步推進(jìn)等突出特點(diǎn)。進(jìn)入新發(fā)展階段，要將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重心從“大規(guī)?！薄案咴鏊佟敝鸩睫D(zhuǎn)向提高效率和質(zhì)量上來，以扎實(shí)的治理創(chuàng)新建設(shè)更高質(zhì)量的現(xiàn)代城市。
城市功能定位與布局的創(chuàng)新。我國(guó)城市類型多樣。以“市”為稱謂的行政單元近700個(gè)，分為直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市等層級(jí)，實(shí)踐中還衍生出副省級(jí)城市、省直管市等類型。按人口規(guī)模，城市可分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市等五大類，其中10個(gè)超大城市城區(qū)常住人口達(dá)1.47億，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.19%。在地域分布上，多數(shù)城市集中在東部沿海地區(qū)，超大城市中7個(gè)位于東部地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)總量位居全國(guó)前列。各城市的資源稟賦不同，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展目標(biāo)各有差異，因此要合理定位不同城市的功能，進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。一方面，要以超大特大城市為中心，發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的城市群和都市圈。超大特大城市要強(qiáng)化對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力，提升內(nèi)部治理效能，逐步消除“大城市病”，合理疏導(dǎo)城市功能，與周邊功能型城市形成動(dòng)能錯(cuò)位、資源互補(bǔ)關(guān)系。另一方面，要分類推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?？h城是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵紐帶，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最初和最常見的載體。要?jiǎng)?chuàng)新城市類型，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)小微城市，助力新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興。
城市內(nèi)部構(gòu)成單元的創(chuàng)新。就直轄市和地級(jí)市來說，有必要進(jìn)一步調(diào)整理順市與其所轄區(qū)縣的關(guān)系。目前，我國(guó)2846個(gè)縣級(jí)區(qū)劃中包含977個(gè)市轄區(qū)，1428個(gè)縣和自治縣。市轄區(qū)作為市級(jí)與鄉(xiāng)街的中間層級(jí)，存在宏觀統(tǒng)籌不足、微觀管理細(xì)化不夠具體的問題。而縣大多由地級(jí)市代管，在支撐所在市發(fā)展的同時(shí)也面臨發(fā)展資源不足的困境。需厘清區(qū)縣的治理職責(zé)，強(qiáng)化區(qū)與所在市的融合度，增強(qiáng)縣級(jí)的法定職權(quán)和自主性。在城市內(nèi)部，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的行政單元，其職權(quán)與責(zé)任常常不相適應(yīng)。在責(zé)任下沉的同時(shí)，要伴隨編制、資金、裝備和職權(quán)等治理資源同步下沉，資源配置不應(yīng)完全依據(jù)行政級(jí)別。同時(shí)，優(yōu)化鄉(xiāng)街與區(qū)縣政府部門的關(guān)系，增強(qiáng)在特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域的統(tǒng)籌能力。
城市內(nèi)部需要重視的另一種構(gòu)成單元是“新區(qū)”。實(shí)踐中的新區(qū)模式主要有以下類型：一是地方政府在特定區(qū)域單獨(dú)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；二是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立、承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，即國(guó)家級(jí)新區(qū)，它們一般屬于功能區(qū)而非行政區(qū)劃建制，但個(gè)別新區(qū)已是一級(jí)區(qū)劃，如上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)；三是作為疏解城市特定功能的新區(qū)，其與原有行政區(qū)劃存在地理重合關(guān)系，如北京城市副中心；四是跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功能區(qū)，如深汕特別合作區(qū)、川渝高竹新區(qū)。上述新區(qū)大多屬于非正式行政區(qū)劃的功能區(qū)，通常設(shè)立管理委員會(huì)（管委會(huì)）行使行政管理權(quán)，并賦予相應(yīng)行政級(jí)別。新區(qū)是城市發(fā)展的重要體制機(jī)制創(chuàng)新，其管委會(huì)可視為功能型政府。在堅(jiān)持根本政治制度的前提下，城市治理可創(chuàng)新探索功能型政府模式，賦予其特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職權(quán)。
城市治理組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新。科學(xué)合理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，能夠保護(hù)并激發(fā)社會(huì)主體的創(chuàng)新潛力。一是設(shè)置協(xié)同機(jī)構(gòu)，包括上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌下級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置機(jī)構(gòu)、事務(wù)管轄關(guān)系平行的多部門聯(lián)合設(shè)立的機(jī)構(gòu)以及具有不同地域管轄權(quán)的多政府或其部門共同設(shè)立的機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)無(wú)需完全實(shí)體化，可靈活采用議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、工作組、專班、聯(lián)席會(huì)議、協(xié)作機(jī)制等非固定組織形式。協(xié)同機(jī)構(gòu)的設(shè)立需確保不削弱原有授權(quán)、監(jiān)督等關(guān)系，同時(shí)遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)高效原則，避免成為正常履職的阻滯。二是機(jī)構(gòu)合署合并。黨政合署辦公能夠發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。對(duì)于行政職權(quán)相近相關(guān)、管轄對(duì)象相對(duì)集中、工作程序高度關(guān)聯(lián)的部門，推行“大部門制”改革，可有效降低行政成本和社會(huì)成本。相對(duì)集中實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，精簡(jiǎn)壓縮“人口小縣”的機(jī)構(gòu)和人員編制，有助于實(shí)現(xiàn)降本增效的目標(biāo)，同時(shí)要確保行政事務(wù)的可執(zhí)行性。三是創(chuàng)設(shè)新型組織機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置以區(qū)分職權(quán)性質(zhì)和機(jī)構(gòu)性質(zhì)為基礎(chǔ)。基于城市治理（尤其是創(chuàng)新場(chǎng)景）的復(fù)雜性，依法吸納國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、經(jīng)營(yíng)主體及專業(yè)人員主體共同建立新型組織機(jī)構(gòu)，賦予其公共管理職能，并為此種職權(quán)提供民主正當(dāng)性基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)其運(yùn)行程序和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，明確其行為的外部法律效力。
城市治理工具的創(chuàng)新。數(shù)字智能技術(shù)是現(xiàn)代城市治理最受關(guān)注的工具創(chuàng)新，正全面革新城市治理的底層邏輯、運(yùn)行規(guī)則和治理形態(tài)。構(gòu)建協(xié)同一體的治理體系，有助于克服傳統(tǒng)治理中部門化、分段式、單向管控等難題，消除信息孤島與權(quán)力壁壘，實(shí)現(xiàn)政府部門之間和地方之間的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與信息協(xié)同。各地普遍運(yùn)行的12345市民服務(wù)熱線已建立起基礎(chǔ)版政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)；而“城市大腦”作為更智能高效的數(shù)字政務(wù)平臺(tái)的中樞，正將過去條分縷析式的組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)合為對(duì)內(nèi)緊密聯(lián)結(jié)、對(duì)外“一個(gè)窗口”的樣態(tài)。數(shù)字智能技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合持續(xù)催生創(chuàng)新治理工具，例如無(wú)人機(jī)等低空航空器將成為空中智能終端和移動(dòng)治理平臺(tái)。未來的數(shù)字智能政府將體現(xiàn)“整體政府”理論設(shè)想，跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同將成為常態(tài)。在推進(jìn)數(shù)字智能技術(shù)應(yīng)用時(shí)，要堅(jiān)持人的主導(dǎo)性和技術(shù)的工具性，尊重相對(duì)人的主體地位，明確技術(shù)開發(fā)者的公共責(zé)任，合理平衡多種治理工具的關(guān)系，避免單純或常態(tài)化依賴某種特定技術(shù)手段。
城市治理流程的創(chuàng)新。提升效率是城市治理創(chuàng)新的核心目標(biāo)之一。依據(jù)傳統(tǒng)行政行為理論，政府向社會(huì)主體提供扶持政策、優(yōu)惠措施，通常需要相對(duì)人主動(dòng)提出申請(qǐng)。這不利于政策措施的快速生效，降低了行政運(yùn)行的效率，還可能產(chǎn)生權(quán)力尋租等問題?！坝袨檎币笮姓C(jī)關(guān)積極引導(dǎo)并盡可能滿足發(fā)展的公共資源需要。應(yīng)重構(gòu)依申請(qǐng)行政行為的程序要件，將相對(duì)人在行政行為成立前的自主申請(qǐng)意愿表達(dá)視為有效申請(qǐng)。一般性的政策措施應(yīng)當(dāng)作為普惠性公共服務(wù)，相對(duì)人只要符合條件便可“免申即享”。對(duì)于有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的政策措施，應(yīng)當(dāng)提高申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和程序的可知度與易操作性，可將相對(duì)人承諾作為給付的主要條件。在抽象行政行為方面，許多政府公文具有調(diào)控社會(huì)和市場(chǎng)的主觀意圖和客觀效果。行政法律責(zé)任認(rèn)定應(yīng)以是否具有懲戒效果作為履行正當(dāng)法律程序的核心要件。將特定主體排除出社會(huì)和市場(chǎng)的懲戒措施需接受最嚴(yán)格審查，具有附隨效果的懲戒措施必須符合法律保留原則。信息懲戒工具的應(yīng)用需遵守穩(wěn)妥謹(jǐn)慎原則，針對(duì)自然人實(shí)施時(shí)應(yīng)區(qū)分場(chǎng)景，并建立法定的失信認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)提供完整的信用修復(fù)程序。
以法治方式促進(jìn)和保障城市治理創(chuàng)新
城市治理創(chuàng)新要發(fā)揮法治的促進(jìn)和保障作用，堅(jiān)持法治思維、善用法治方式、力求法治效果，全面推進(jìn)城市治理工作的法治化。
堅(jiān)持以人為本。城市的核心是人。法治以維護(hù)人的尊嚴(yán)為價(jià)值。以人的尊嚴(yán)是否得到充分尊重、人的主體地位是否得到有效實(shí)現(xiàn)作為評(píng)價(jià)治理創(chuàng)新的基本標(biāo)準(zhǔn)。通過組織調(diào)整、流程優(yōu)化、技術(shù)應(yīng)用等改革措施，降低各類主體的辦事成本。維護(hù)主體的正當(dāng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)體利益相統(tǒng)一，政策舉措應(yīng)滿足知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督等要求，重要決策實(shí)施前應(yīng)預(yù)留有適應(yīng)調(diào)整期。尊重民眾的首創(chuàng)精神，及時(shí)汲取實(shí)踐中妥當(dāng)有效的城市治理舉措，激發(fā)民眾的責(zé)任感和創(chuàng)造力。開展智慧治理要依法加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，保護(hù)個(gè)人信息安全。
創(chuàng)新城市立法的形式內(nèi)容。用好地方立法權(quán)，結(jié)合城市治理創(chuàng)新的需要開展創(chuàng)制性立法，靈活采用促進(jìn)型立法與管制型立法。要根據(jù)需要為特定地域和領(lǐng)域立法。目前，全國(guó)以“新區(qū)（管理）條例”命名的省級(jí)和市級(jí)地方性法規(guī)至少有13部。正在制定中的《北京城市副中心條例》旨在落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位和北京城市副中心發(fā)展定位，賦予副中心更大的改革、發(fā)展和創(chuàng)新自主權(quán)。要加強(qiáng)科技創(chuàng)新立法，依法保障各類主體平等獲取創(chuàng)新資源、公平參與競(jìng)爭(zhēng)，并自主開展創(chuàng)新活動(dòng)。要以立法促進(jìn)現(xiàn)代化城市群和都市圈建設(shè)，鼓勵(lì)和支持開展城市協(xié)同立法，并探索制定適用于特定城市和區(qū)域的法律及行政法規(guī)。
促進(jìn)執(zhí)法司法智能高效。數(shù)字智能科技要系統(tǒng)性為公平正義的執(zhí)法司法賦能。穩(wěn)步推進(jìn)人工智能與執(zhí)法司法的融合，結(jié)合執(zhí)法司法常用場(chǎng)景開發(fā)智能治理模型。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)共治、一網(wǎng)協(xié)同”，推動(dòng)城市治理從科層化、平面化、靜態(tài)化、碎片化向扁平化、立體化、動(dòng)態(tài)化、系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型。在司法活動(dòng)中應(yīng)用案例大數(shù)據(jù)分析和生成式人工智能技術(shù)，有助于提高涉案主體訴求表達(dá)的準(zhǔn)確性和裁判結(jié)果的穩(wěn)定性。構(gòu)建智能高效的執(zhí)法司法體系，堅(jiān)持平等保護(hù)、同等懲戒、寬嚴(yán)相濟(jì)、包容發(fā)展的理念。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到執(zhí)法司法方式日趨多樣、復(fù)雜且相互交織的趨勢(shì)，探索建立與場(chǎng)景化治理相匹配的行政場(chǎng)景理論和司法場(chǎng)景體系。
構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制。針對(duì)城市治理中矛盾糾紛的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，構(gòu)建適應(yīng)融合創(chuàng)新需要的糾紛解決機(jī)制。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，超前預(yù)防城市治理中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮調(diào)解在矛盾化解中的優(yōu)勢(shì)和作用，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。在城市推動(dòng)設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織和仲裁機(jī)構(gòu)，健全消費(fèi)、旅游、金融、保險(xiǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域及新興業(yè)態(tài)的民商事調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)體系，發(fā)揮商會(huì)等社團(tuán)組織的調(diào)解功能。通過立法明確調(diào)解協(xié)議的法律效力，特別是其強(qiáng)制執(zhí)行力。發(fā)揮城市集聚信息和人才的優(yōu)勢(shì)，以專業(yè)力量、專業(yè)知識(shí)實(shí)質(zhì)化解矛盾糾紛。
〔本文摘自《民主與法制》雜志，作者于文豪，系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。本文為2025年度重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（城市治理）項(xiàng)目“人民城市理念下超大城市治理法治保障研究”（批準(zhǔn)號(hào)：2025ZL04）的階段性成果?！?/span>
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