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“一業(yè)一證”改革的許可創(chuàng)新與法治回應(yīng)

“一業(yè)一證”改革的許可創(chuàng)新與法治回應(yīng)

來源:中國法學(xué)網(wǎng) 發(fā)布時(shí)間: 2025-08-19 瀏覽:471 次

內(nèi)容提要:“一業(yè)一證”作為我國優(yōu)化營商環(huán)境改革的制度創(chuàng)新樣本,當(dāng)前在各地呈現(xiàn)出差異化的改革試驗(yàn)狀態(tài)?!耙粯I(yè)一證”改革設(shè)立的行業(yè)綜合許可將市場主體進(jìn)入特定行業(yè)涉及的多項(xiàng)許可整合為一,改變了現(xiàn)行法律框架下的單項(xiàng)許可模式。相較于傳統(tǒng)行政許可模式,“一業(yè)一證”改革帶有鮮明的效能價(jià)值取向,不僅降低了市場主體的行業(yè)準(zhǔn)入門檻與成本,還通過行業(yè)綜合監(jiān)管的銜接匹配機(jī)制保障了行業(yè)綜合許可的效能優(yōu)勢。但與此同時(shí),“一業(yè)一證”這一制度創(chuàng)新在實(shí)踐中也面臨諸多制約因素,可以考慮以《行政許可法》修法為契機(jī),通過增設(shè)專門的“一業(yè)一證”條款、履行《行政許可法》第18條確立的制度要素確定性義務(wù),以及有效激活第20條許可評價(jià)條款等方式,圍繞形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性對改革實(shí)踐難題予以有效回應(yīng),從而充分發(fā)揮行政許可創(chuàng)新轉(zhuǎn)型在我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)和保障作用。

關(guān)鍵詞:一業(yè)一證;行業(yè)綜合許可;行業(yè)綜合監(jiān)管;行政許可法

一、問題的提出

現(xiàn)代行政國家背景下,行政許可已經(jīng)演化成為高度靈活、極度精細(xì)且不斷演化創(chuàng)新的制度機(jī)制。行政許可始終與我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確指出“高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障”,并在高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)目標(biāo)下,就如何健全推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制作出了重要戰(zhàn)略部署。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)給優(yōu)化營商環(huán)境改革提出新要求,也促使我國傳統(tǒng)的行政許可機(jī)制必須推陳革新,進(jìn)一步統(tǒng)籌好有效市場與有為政府之間的平衡關(guān)系,主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制的變革需求。

“一業(yè)一證”這一許可創(chuàng)新模式作為行政審批改革領(lǐng)域嶄新的制度形態(tài),在經(jīng)過近年來地方試驗(yàn)的試錯(cuò)檢驗(yàn)后,逐步得到國家層面的高度認(rèn)可與推廣。中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》中明確要求積極推進(jìn)“一業(yè)一證”改革,探索實(shí)現(xiàn)“一證準(zhǔn)營”、跨地互認(rèn)通用?!秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2022〕14號)也提出探索“一業(yè)一證”等照后減證和簡化審批新途徑,推進(jìn)涉企審批減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限、減費(fèi)用。但是,明顯不同于“告知承諾”“容缺受理”等許可程序簡化機(jī)制,在實(shí)質(zhì)層面,“一業(yè)一證”改革意圖在“一業(yè)”基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)全新的行業(yè)綜合許可證,并附帶建立以特定行業(yè)作為全景領(lǐng)域的跨部門行業(yè)綜合監(jiān)管體系。這不僅將沖擊《行政許可法》與相關(guān)法律法規(guī)下既有的單項(xiàng)許可法定模式,而且給基于特定行政部門的傳統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制帶來極大挑戰(zhàn)。因此,需要進(jìn)一步討論的是,如何在《行政許可法》框架下評價(jià)“一業(yè)一證”的法律屬性及其差異化的試驗(yàn)形態(tài);從營商環(huán)境優(yōu)化的維度,如何評價(jià)“一業(yè)一證”模式的效能價(jià)值及其制度創(chuàng)新;從行為科學(xué)視角來看,如何解讀行業(yè)綜合許可對于準(zhǔn)入框架的簡化建構(gòu)及其對市場主體的助推效能;為適應(yīng)與銜接行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新模式,如何構(gòu)建與之相適配的行業(yè)綜合監(jiān)管體系;如何從形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性兩個(gè)維度去有效回應(yīng)“一業(yè)一證”改革面臨的實(shí)踐難題。本文將圍繞以上核心議題依序展開論證。

二、“一業(yè)一證”改革的試驗(yàn)形態(tài)及其差異化分析

在我國現(xiàn)行《行政許可法》的制度框架下,行政許可均以特定部門頒發(fā)的單項(xiàng)許可作為法定樣態(tài),這意味特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入需要先后申請獲得不同部門的多個(gè)單項(xiàng)許可,這種傳統(tǒng)單項(xiàng)許可的疊加模式逐步難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐需求,“一業(yè)一證”改革的制度創(chuàng)新應(yīng)運(yùn)而生。從制度定義與功能目標(biāo)來看,“一業(yè)一證”改革是選取特定行業(yè)作為改革試點(diǎn)的應(yīng)用領(lǐng)域范圍,從市場主體感受出發(fā),通過對行政許可流程的優(yōu)化設(shè)計(jì)與簡化再造,將行業(yè)準(zhǔn)入所涉及的諸多單項(xiàng)許可整合為一項(xiàng)行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新舉措,其目的在于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境并降低市場準(zhǔn)入成本,帶有極為鮮明的效能價(jià)值取向。但在法律屬性上,“一業(yè)一證”改革及其創(chuàng)設(shè)的行業(yè)綜合許可尚未完全定型化,在全國范圍內(nèi)依然處于差異化的試驗(yàn)狀態(tài)?!耙粯I(yè)一證”的創(chuàng)新試驗(yàn)率先在上海市浦東新區(qū)部署開展,并通過浦東新區(qū)法規(guī)的全新立法方式,從先行先試的角度對行業(yè)綜合許可進(jìn)行了相對正式化的制度框定,行業(yè)綜合許可在一定程度上似乎要逐步取代單項(xiàng)許可的傳統(tǒng)模式。相較于浦東新區(qū)較為成熟的政策試驗(yàn),全國其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革由于缺乏正式授權(quán),行業(yè)綜合許可的法律性質(zhì)與效力更為晦澀不清,呈現(xiàn)出行業(yè)綜合許可與單項(xiàng)許可雙軌并行的模糊形態(tài)。行業(yè)綜合許可在全國不同地區(qū)的成熟度迥異,映射出“一業(yè)一證”改革的試驗(yàn)主義特征。

(一)上海市浦東新區(qū)的單軌制改革

《國務(wù)院關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》(國函〔2020〕155號)正式授權(quán)浦東新區(qū)先行先試,同意在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn),以特定行業(yè)為中心開展行業(yè)綜合許可的試驗(yàn)創(chuàng)新,“推動審批管理服務(wù)從‘以政府部門供給為中心’向‘以市場主體需求為中心’轉(zhuǎn)變,走出一條照后減證和簡化審批新路徑”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》(2021年4月23日)專門提出要深化“一業(yè)一證”改革,率先建立行業(yè)綜合許可和行業(yè)綜合監(jiān)管制度。

在獲得中央支持與法定授權(quán)基礎(chǔ)上,2021年10月,上海市以浦東新區(qū)法規(guī)的立法形式頒布《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》,并于2024年對少量條款予以修正,其中第2條將“一業(yè)一證”改革明確定義為“通過優(yōu)化審批流程和集中審批程序,將市場主體進(jìn)入特定行業(yè)涉及的多張?jiān)S可證整合為一張行業(yè)綜合許可證的改革舉措”。根據(jù)《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》第7、8條的相關(guān)規(guī)定,行業(yè)綜合許可證是“一業(yè)一證”改革行業(yè)經(jīng)營活動涉及的多項(xiàng)行政許可的效力集成,是確認(rèn)市場主體取得相關(guān)行政許可、獲得行業(yè)準(zhǔn)營資格的證明。行業(yè)綜合許可證的法律效力對外具有普適性,對于納入“一業(yè)一證”改革的特定行業(yè),確立行業(yè)綜合許可證統(tǒng)一有效期制度,有關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入涉及的單項(xiàng)行政許可不再單獨(dú)受理、發(fā)證,市場主體也不再被要求提供單項(xiàng)行政許可證件。這意味著,“一業(yè)一證”改革創(chuàng)設(shè)的行業(yè)綜合許可證未來在特定行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)或?qū)⒅鸩饺〈鷨雾?xiàng)行政許可模式。但這一創(chuàng)新范式在帶來制度紅利的同時(shí),對《行政許可法》構(gòu)建的傳統(tǒng)許可體制也將產(chǎn)生重大影響并帶來法治挑戰(zhàn)。

需要指出的是,上海市浦東新區(qū)的“一業(yè)一證”改革存在自身特殊性。浦東新區(qū)法規(guī)是《立法法》第84條新增的法規(guī)類型,根據(jù)全國人大常委會的立法授權(quán),浦東新區(qū)法規(guī)有權(quán)對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定。浦東新區(qū)法規(guī)帶有極為強(qiáng)烈的立法變通與試驗(yàn)特征,其對于“一業(yè)一證”的改革試驗(yàn)并非局限于地方場景,而是站在國家整體立場上進(jìn)行的制度設(shè)計(jì),旨在為國家層面的宏觀體制改革提供可復(fù)制推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。上海市浦東新區(qū)實(shí)施的是行業(yè)綜合許可的單軌制改革,行業(yè)綜合許可證在法律層面將統(tǒng)合吸納相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入所涉的諸多單項(xiàng)許可,實(shí)質(zhì)上是在特定行業(yè)范疇內(nèi)初步創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)全新的行政許可類型,改變了現(xiàn)行《行政許可法》以及相關(guān)法律、行政法規(guī)的既有規(guī)定。盡管其法律性質(zhì)依然存在爭議,且當(dāng)前仍處于試驗(yàn)探索的過渡階段,但這種較為超前的改革形態(tài)與全國其他地區(qū)相對較為保守的“一業(yè)一證”模式存在顯著區(qū)別。

(二)全國其他地區(qū)的雙軌制改革

伴隨上海市浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革的試驗(yàn)深入與中央推廣,該項(xiàng)改革措施逐步輻射擴(kuò)散至全國,試驗(yàn)機(jī)制在“一業(yè)一證”政策擴(kuò)散過程中扮演了極為重要角色。各地“一業(yè)一證”既有集中于特定行業(yè)領(lǐng)域的政策試點(diǎn),譬如,遼寧省本溪市頒布的《本溪市藥品零售行業(yè)“一業(yè)一證”實(shí)施辦法(試行)》(本市監(jiān)發(fā)〔2021〕18號),限定在藥品零售行業(yè)內(nèi)試點(diǎn)行業(yè)綜合許可證模式;亦有地方綜合性的“一業(yè)一證”方案,通過清單方式在多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域有序試驗(yàn)全面鋪陳行業(yè)綜合許可證。各地“一業(yè)一證”改革固然是基于地方營商環(huán)境優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需求展開,但從國家治理角度看,全國各地通過差異化的試驗(yàn)方案與反復(fù)的學(xué)習(xí)試錯(cuò),客觀上也為行政許可的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型提供了實(shí)證經(jīng)驗(yàn)素材。與上海市浦東新區(qū)的授權(quán)改革試驗(yàn)相比,其他地區(qū)開展的“一業(yè)一證”改革依托的規(guī)范位階較低,受到更為嚴(yán)格的上位法制約,試驗(yàn)創(chuàng)新無法突破法律法規(guī)的既有規(guī)定,行業(yè)綜合許可難以從法規(guī)范層面吸納取代傳統(tǒng)的單項(xiàng)許可,因此在地方實(shí)踐中,行業(yè)綜合許可與單項(xiàng)許可之間呈現(xiàn)出雙軌并行邏輯,行業(yè)綜合許可證更多僅是諸多單項(xiàng)許可在物理層面的集合匯聚,并未吸納或取消既有的法定單項(xiàng)許可,也未曾改變之前的許可法律關(guān)系,似乎僅屬于帶有“內(nèi)部行政法”色彩的調(diào)整變動,若嚴(yán)格按照行政行為的屬性歸類,難以將其歸入增設(shè)的全新許可類型之中。

行業(yè)綜合許可雖然帶有內(nèi)部行政屬性的簡化整合策略,但在行政活動實(shí)踐中,依然會對諸多單項(xiàng)許可的法律關(guān)系產(chǎn)生外部化影響。譬如,“一業(yè)一證”要對同一行業(yè)所有涉企許可的審批要件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化集成,在精簡統(tǒng)合各類單項(xiàng)許可的審查程序與內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)的過程中,專業(yè)化的審查標(biāo)準(zhǔn)與程序裝置更容易被行業(yè)準(zhǔn)入的效率價(jià)值侵蝕。諸多地區(qū)的“一業(yè)一證”改革方案中對現(xiàn)場鑒定評審、技術(shù)審查、聽證論證的程序事項(xiàng)進(jìn)行精簡合并,但是實(shí)地核查、調(diào)查考核等程序裝置在公共衛(wèi)生、環(huán)保、消防等單項(xiàng)許可類型中對于保障許可判斷的科學(xué)性、安全性具有重要意義。據(jù)此,行業(yè)綜合許可模式以削減程序要素、壓縮許可時(shí)限或統(tǒng)合審查標(biāo)準(zhǔn)的方式來簡化行業(yè)準(zhǔn)入門檻,有可能給風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性質(zhì)的單項(xiàng)許可及其判斷權(quán)限帶來實(shí)質(zhì)影響。當(dāng)然,在全國其他地區(qū)“一業(yè)一證”雙軌制模式下,行業(yè)綜合許可的這種外部化影響與上海市浦東新區(qū)的單軌制改革相比依然存在顯著區(qū)別。單軌制模式意圖將行業(yè)準(zhǔn)入涉及的諸多單項(xiàng)許可吸收,就此進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)行業(yè)綜合許可這一全新且獨(dú)立的許可類型。與之相比,雙軌制模式下行業(yè)綜合許可與諸多單項(xiàng)許可之間在法律關(guān)系上并行共存,“一業(yè)一證”只是對特定行業(yè)內(nèi)諸多單項(xiàng)許可予以匯總打包,并對單項(xiàng)許可之間的內(nèi)部審批流程進(jìn)行簡化重構(gòu),并未在實(shí)質(zhì)層面改變既有的許可法律關(guān)系。許可申請人領(lǐng)取行業(yè)綜合許可證時(shí)一并申領(lǐng)相關(guān)單項(xiàng)許可證,但由于兩種許可類型同時(shí)并存,單項(xiàng)許可的撤銷、吊銷、失效等情形也會引發(fā)行業(yè)綜合許可的效力聯(lián)動難題。

大致而言,基于現(xiàn)代行政國家的試驗(yàn)主義特征,“一業(yè)一證”改革依然處于反復(fù)學(xué)習(xí)與不斷試錯(cuò)的不確定性階段。行業(yè)綜合許可作為一類制度創(chuàng)新形態(tài),在各地的試驗(yàn)改革文本中盡管采取了同一概念名稱,但由于合法性來源的不同,其制度成熟度在單軌制與雙軌制改革下存在一定的差異,在法律關(guān)系、適用邊界與效力屬性上也并不足夠清晰。不僅如此,“一業(yè)一證”改革需要信息基礎(chǔ)設(shè)施與公共財(cái)政的巨大投入,以保障行業(yè)綜合許可與行業(yè)綜合監(jiān)管制度的順暢運(yùn)行。相關(guān)學(xué)者用“監(jiān)管型國家的生產(chǎn)函數(shù)”(Production function of the regulatory state)這一概念來描述資源投入與監(jiān)管效能之間的正相關(guān)邏輯,依此原理,“一業(yè)一證”的改革創(chuàng)新與制度效能較為依賴公共財(cái)政資源供給與信息基礎(chǔ)設(shè)施的配套,行業(yè)綜合許可證的審核發(fā)放與行業(yè)綜合監(jiān)管均建立在跨部門之間的信息共享與銜接互動基礎(chǔ)之上,極為需要地方政府的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺與公共財(cái)政資金予以支撐,這在一定程度上解釋了緣何上海市浦東新區(qū)的“一業(yè)一證”試驗(yàn)在改革深度與制度效能表現(xiàn)上遠(yuǎn)超全國其他地區(qū)。這主要是因?yàn)樯虾J衅謻|新區(qū)的改革方案更具合法性基礎(chǔ),也部分源于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與平臺型政府等信息基礎(chǔ)設(shè)施的比較優(yōu)勢,這可視為全國范圍內(nèi)“一業(yè)一證”改革存在差異化的重要原因。

簡言之,“一業(yè)一證”這種差異化的改革試驗(yàn)及其制度效果還有待后續(xù)的細(xì)微觀察。盡管如此,無論行業(yè)綜合許可與單項(xiàng)許可之間在法律關(guān)系上是并行關(guān)系還是吸收關(guān)系,各地“一業(yè)一證”改革均以行業(yè)綜合許可作為制度杠桿,藉此重構(gòu)特定行業(yè)領(lǐng)域諸多單項(xiàng)許可的程序流程,旨在有效降低和簡化相關(guān)行業(yè)的準(zhǔn)入成本及門檻,并在效能價(jià)值的指引下,進(jìn)一步助力推動實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的制度目標(biāo)。這可視為全國范圍內(nèi)“一業(yè)一證”差異化改革的“最大公約數(shù)”與共通主旨,本文后續(xù)內(nèi)容也將在“一業(yè)一證”改革的“最大公約數(shù)”基礎(chǔ)上展開討論。

三、“一業(yè)一證”改革的效能價(jià)值與監(jiān)管適配機(jī)制創(chuàng)新

從行政法學(xué)維度看,“一業(yè)一證”改革通過對許可機(jī)關(guān)、許可程序乃至行業(yè)監(jiān)管的簡化再造,重新整合了特定行業(yè)的形式準(zhǔn)入要件與監(jiān)管執(zhí)法體系,極大提升了傳統(tǒng)行政許可與監(jiān)管模式的制度效能,是效能原則在行政許可創(chuàng)新實(shí)踐中的典型反映。不僅如此,基于行為科學(xué)的跨學(xué)科觀察,從市場主體的微觀心理視角出發(fā),“一業(yè)一證”改革的框架簡化思路與激勵(lì)市場主體的助推設(shè)計(jì),同樣有望以低成本且高效率的政策方式實(shí)現(xiàn)效能價(jià)值。為保障“一業(yè)一證”改革及其行業(yè)綜合許可的效能優(yōu)勢,需要行業(yè)綜合監(jiān)管的創(chuàng)新機(jī)制與之銜接適配。

(一)效能原則指引下的“一業(yè)一證”制度設(shè)計(jì)

關(guān)于行政效能與國家治理績效的討論始終是公共行政學(xué)的關(guān)注重心,與之相比,效能原則在傳統(tǒng)行政法學(xué)體系下如何定位的問題卻始終存在一定爭議與質(zhì)疑。近年來,伴隨“新行政法”的視野擴(kuò)展,行政法學(xué)不再完全拘泥于行政行為合法性/違法性的單一思維框架,甚至嘗試將行政法重新塑造成為一門更加實(shí)用的規(guī)制科學(xué)。在此趨勢下,效能原則有可能逾越行政學(xué)與行政法學(xué)的學(xué)科藩籬,在現(xiàn)代行政法體系下重現(xiàn)光明并占據(jù)一席之地。置于我國優(yōu)化營商環(huán)境改革背景下,“一業(yè)一證”改革及其創(chuàng)設(shè)的行業(yè)綜合許可模式,可被視為行政效能原則支配下極為典型的制度創(chuàng)新樣本。

從“國家—市場”二元關(guān)系角度,涉企類行政許可的效能表現(xiàn)將直接影響市場主體的利益,因此強(qiáng)調(diào)行政許可的效能原則自始便具有極為實(shí)際的經(jīng)濟(jì)意義?!缎姓S可法》諸多條款也體現(xiàn)出效能主義的價(jià)值判斷,譬如,《行政許可法》第6條規(guī)定,“實(shí)施行政許可,應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則,提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”;《行政許可法》第25條也再次強(qiáng)調(diào)了“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則。長久以來,我國的行政審批體制疊床架屋且程序繁瑣,高昂的許可運(yùn)行成本極大制約了市場活力,行政許可領(lǐng)域最需要在效能原則的指引下主動推廣改革試驗(yàn)與創(chuàng)新策略。效能原則的核心宗旨在于要求行政機(jī)關(guān)以盡可能低的行政成本最大程度地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),雖然公法學(xué)界對于行政效能原則的具體內(nèi)涵存在不同觀點(diǎn),但基本是從組織優(yōu)化、程序簡化以及科技賦能等角度對效能原則及其實(shí)踐邏輯予以論證。全國范圍內(nèi)“一業(yè)一證”的制度設(shè)計(jì),無論是上海市浦東新區(qū)的單軌制改革,還是全國其他地區(qū)的雙軌制改革,均鮮明呈現(xiàn)出效能原則對于實(shí)踐創(chuàng)新的價(jià)值影響。

首先,在組織優(yōu)化層面,“一業(yè)一證”改革借助行業(yè)綜合許可的制度創(chuàng)新,重新捋順了行政許可機(jī)關(guān)之間相對碎片化的組織關(guān)系,強(qiáng)化了行業(yè)準(zhǔn)入所涉及的諸多行政許可機(jī)關(guān)之間的協(xié)同配合效應(yīng),確立了行業(yè)主管部門在后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法中作為牽頭機(jī)關(guān)的組織定位,進(jìn)一步呈現(xiàn)出“整體政府”的組織法理念。行政機(jī)構(gòu)間的優(yōu)化整合構(gòu)成了效能原則的組織前提,亦即通過行政組織的架構(gòu)重組,以更低的成本推動行政任務(wù)的高效履行。

其次,在程序簡化層面,“一業(yè)一證”改革通過簡化審查程序、壓縮審批時(shí)限等諸多創(chuàng)新機(jī)制,對行業(yè)準(zhǔn)入的許可方式、步驟與時(shí)限進(jìn)行了簡化再造,降低了市場主體進(jìn)入特定行業(yè)所需的程序性義務(wù)。這種用戶友好型的許可程序建構(gòu)帶有極為明確的效能價(jià)值導(dǎo)向。值得注意的是,諸多地區(qū)的“一業(yè)一證”改革在程序?qū)用娴脑囼?yàn)創(chuàng)新,還不斷嵌入告知承諾、容缺受理等程序簡化裝置,通過各類創(chuàng)新政策之間的嵌套疊加效應(yīng)來進(jìn)一步提升“一業(yè)一證”改革的程序簡化效果。

最后,在科技賦能層面,“一業(yè)一證”改革大多吸納了智能科技因素,借助科技創(chuàng)新手段提升行政效能。譬如,通過一體化線上審批系統(tǒng)等數(shù)據(jù)平臺實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”,將“一業(yè)一證”涉及的相關(guān)許可部門以流程化作業(yè)方式高效聯(lián)系在一起,有助于實(shí)現(xiàn)行業(yè)準(zhǔn)入涉及各類許可的線上集成。又如,“一業(yè)一證”改革還吸納了電子政務(wù)的科技創(chuàng)新,行業(yè)綜合許可證往往以電子證照(電子碼)的方式呈現(xiàn)(這也是全國諸多地區(qū)的“一業(yè)一證”改革又以“一業(yè)一證一碼”命名的原因)。電子證照的載體模式不僅將顯著降低行政成本,而且可為將來行業(yè)綜合許可的跨區(qū)域、跨部門協(xié)同與數(shù)據(jù)共享奠定信息基礎(chǔ)。除此之外,最具科技效能色彩的智能審批等自動化手段也被嘗試應(yīng)用于“一業(yè)一證”改革實(shí)踐之中。此類智能審批技術(shù)將進(jìn)一步降低市場主體的行業(yè)準(zhǔn)入負(fù)擔(dān),助力實(shí)現(xiàn)“一業(yè)一證”改革對于效能價(jià)值的極致化追求。

(二)“一業(yè)一證”改革的行為科學(xué)要素及其效能價(jià)值

上文關(guān)于效能原則指引下“一業(yè)一證”改革的討論,更多是基于政府供給側(cè)的維度去探討組織、程序與科技要素的政策設(shè)計(jì)變化以及可能帶來的治理效能提升。但是,既然“一業(yè)一證”改革的核心宗旨在于提升市場主體獲得感,那么效能價(jià)值指引下的制度設(shè)計(jì)也需要從市場需求側(cè)出發(fā),適當(dāng)融入市場主體的微觀心理視角,借助行為科學(xué)的角度來討論“一業(yè)一證”改革是否實(shí)現(xiàn)了市場助推效果并達(dá)成了預(yù)期的效能目標(biāo)。近年來,伴隨行為公共政策(Behavioral Public Policy)的研究及實(shí)踐熱潮,行為科學(xué)視角也逐步被引入行政法學(xué)研究領(lǐng)域。凱斯·桑斯坦(Cass R.Sunstein)敏銳地觀察到現(xiàn)代行政國家的這一發(fā)展趨勢,即政府治理領(lǐng)域開始傾向利用行為科學(xué)工具來削減各類行政負(fù)擔(dān),亦即借助“簡化”(Simplification)導(dǎo)向的“選擇框架”(Choice Architecture)及其助推(nudge)措施,觸發(fā)市場主體的主觀意愿去主動作出符合公共利益的行為決策,通過政策設(shè)計(jì)與心理效果的結(jié)合,更為高效地實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)。在創(chuàng)新實(shí)踐中,簡化導(dǎo)向色彩的助推政策設(shè)計(jì)通常能夠以高效率、低成本且情境化的方式帶來更為顯著的制度績效,譬如,精簡繁文縟節(jié)等各類簡化導(dǎo)向的助推機(jī)制,往往能夠考慮到市場主體的心理活動變化,并在細(xì)微處對外傳遞更為積極明確的信號,削減清除市場主體日常面臨的各類阻力障礙,進(jìn)而大幅提升行政效能與經(jīng)濟(jì)收益。

“一業(yè)一證”改革的制度設(shè)計(jì)在外觀上呈現(xiàn)出從“以政府部門供給為中心”向“以市場主體需求為中心”的理念轉(zhuǎn)變,這種設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型在一定程度上融入了行為科學(xué)視角的助推要素。

從框架設(shè)計(jì)來看,“一業(yè)一證”改革通過對傳統(tǒng)單項(xiàng)許可流程的簡化集中與重塑再造,以及融入告知承諾、智能審批等諸多許可創(chuàng)新機(jī)制,極大削減了以往行業(yè)準(zhǔn)入流程附帶的行政負(fù)擔(dān)與繁文縟節(jié),有助于改變特定行業(yè)市場主體的外部環(huán)境,亦即行為科學(xué)所謂的“選擇框架”。行業(yè)環(huán)境的這種變化也將在心理維度上潛移默化地激發(fā)市場活力、提升市場主體的主觀意愿,進(jìn)而促使市場主體趨向作出更加符合國家政策預(yù)期的個(gè)體行為決策。當(dāng)然,必須指出的是,相較傳統(tǒng)的法釋義學(xué)視角,行為科學(xué)視角下的“一業(yè)一證”改革設(shè)計(jì)更為注重實(shí)證依據(jù)支撐,“一業(yè)一證”改革的框架結(jié)構(gòu)及其助推效能需要從市場主體一側(cè)獲取更多的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)予以佐證。在各地試驗(yàn)探索中,少數(shù)地區(qū)的“一業(yè)一證”改革依然習(xí)慣性地從政府部門角度來設(shè)計(jì)流程,容易忽略市場主體的認(rèn)知習(xí)慣與心理態(tài)度,從而出現(xiàn)部分企業(yè)不愿申請行業(yè)綜合許可的消極狀況,因此,“一業(yè)一證”改革的框架設(shè)計(jì)必須真正融入行為科學(xué)的思維模式,更多關(guān)注市場主體的心理因素,盡可能從行業(yè)經(jīng)營主體的行為邏輯出發(fā),并通過反復(fù)的試驗(yàn)調(diào)整與實(shí)證評估來測定助推效能。“一業(yè)一證”改革的這種助推要素及其行為科學(xué)依據(jù),也相應(yīng)擴(kuò)展了傳統(tǒng)行政法釋義學(xué)的固有視野,亦可被視為“作為調(diào)控科學(xué)的行政法學(xué)”的典型例證。

總而言之,從效能價(jià)值的視角觀察,“一業(yè)一證”改革的制度設(shè)計(jì)如能進(jìn)一步充分融入行為科學(xué)要素,通過細(xì)微層面的簡化助推機(jī)制往往能夠以小博大,以“四兩撥千斤”的低成本、高效率方式撬動實(shí)現(xiàn)更為豐碩的制度紅利,亦即以“小人物”身份在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的宏觀轉(zhuǎn)型中扮演“大角色”。從各地實(shí)踐中觀察,“一業(yè)一證”條款在地方層面的營商環(huán)境條例中頻繁出現(xiàn),并與其他改革機(jī)制相協(xié)調(diào)配合,“一業(yè)一證”模式逐步成為重塑行業(yè)經(jīng)營環(huán)境、提振市場信心的重要助推手段之一。融入行為科學(xué)視角的“一業(yè)一證”改革設(shè)計(jì),將會更好地捕獲市場主體的微觀心理,恰當(dāng)平衡好“無形的手”與“有形的手”之間的順位關(guān)系,在理想狀態(tài)下更為高效地達(dá)成市場激勵(lì)效果與營商環(huán)境優(yōu)化的國家治理目標(biāo)。

(三)與行業(yè)綜合許可相協(xié)同的行業(yè)綜合監(jiān)管創(chuàng)新

從制度創(chuàng)新角度觀察,“一業(yè)一證”改革創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)獨(dú)特的行業(yè)綜合許可,還需要行業(yè)綜合監(jiān)管的創(chuàng)新體系與之相適配,以解決事前許可與事后監(jiān)管執(zhí)法的銜接議題,進(jìn)一步保障行業(yè)綜合許可的效能優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。當(dāng)然“一業(yè)一證”改革的特殊性在于,行業(yè)綜合許可模式在事實(shí)上重塑了以往分散化的單項(xiàng)許可條件,對于審查標(biāo)準(zhǔn)、程序要件以及時(shí)限要求進(jìn)行了跨部門整合,這導(dǎo)致相應(yīng)的行業(yè)綜合監(jiān)管中的跨部門協(xié)調(diào)議題也更為復(fù)雜。據(jù)此帶來的第一項(xiàng)監(jiān)管適配議題便是后續(xù)分散化的監(jiān)管執(zhí)法如何與前端的行業(yè)綜合許可模式相銜接,亦即通過何種組織協(xié)同機(jī)制來實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法協(xié)作,并確保差異化的監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法尺度能夠與行業(yè)綜合許可標(biāo)準(zhǔn)盡可能保持一致。另外,行業(yè)綜合許可模式充分吸納了告知承諾、智能審批等程序簡化裝置,在實(shí)踐中呈現(xiàn)出鮮明的效能主義價(jià)值導(dǎo)向。這種帶有放松規(guī)制色彩的改革策略在降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻、激發(fā)市場活力的同時(shí),對后續(xù)的執(zhí)法能力與監(jiān)管效能也提出較大挑戰(zhàn)。由此,行業(yè)綜合監(jiān)管需要借助何種創(chuàng)新手段來提升監(jiān)管執(zhí)法效能,以匹配不斷涌入的市場風(fēng)險(xiǎn)壓力,成為“一業(yè)一證”改革引發(fā)的第二項(xiàng)監(jiān)管適配難題。為助力行業(yè)綜合許可的效能實(shí)現(xiàn),需解決許可創(chuàng)新所引發(fā)的這兩項(xiàng)監(jiān)管議題。行業(yè)綜合監(jiān)管在組織法與行為法兩個(gè)維度均作出了制度創(chuàng)新回應(yīng),在組織法層面通過監(jiān)管協(xié)同機(jī)制來推動機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法協(xié)作,而在行為法層面則借助分級分類監(jiān)管手段,來聚焦執(zhí)法資源并提升監(jiān)管效能。簡言之,“一業(yè)一證”模式下行業(yè)綜合監(jiān)管的創(chuàng)新實(shí)踐蘊(yùn)含著極為豐富的規(guī)制法原理,監(jiān)管協(xié)同與分級分類監(jiān)管同樣體現(xiàn)了行政效能原則。

1.行業(yè)綜合監(jiān)管的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制

基于公共事務(wù)治理的復(fù)雜性趨勢,多部門分享監(jiān)管權(quán)成為諸多監(jiān)管領(lǐng)域的重要特征之一,監(jiān)管協(xié)同成為現(xiàn)代行政國家為適應(yīng)行政任務(wù)變遷的組織回應(yīng)手段。從政府規(guī)制的一般原理來看,市場創(chuàng)新頻率與政府治理復(fù)雜度的攀升引發(fā)了“共享規(guī)制空間”(Shared Regulatory Space)的組織法現(xiàn)象,圍繞重合監(jiān)管目標(biāo)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)議題無從規(guī)避,立足于單一機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)行政法思路早已無法適應(yīng)現(xiàn)代行政國家的監(jiān)管需求?,F(xiàn)代行政法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是合作、協(xié)調(diào)和學(xué)習(xí)的過程,強(qiáng)調(diào)內(nèi)部行政法的組織設(shè)計(jì)與制度建構(gòu)尤為重要。在“一業(yè)一證”改革領(lǐng)域,為了回應(yīng)行政許可的行業(yè)綜合化轉(zhuǎn)型,需要監(jiān)管協(xié)同的制度設(shè)計(jì)與組織創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)行業(yè)綜合監(jiān)管的整體治理目標(biāo)?!耙粯I(yè)一證”改革在制度前端整合了特定行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)分散化、部門化的諸多單項(xiàng)許可,就此創(chuàng)設(shè)的行業(yè)綜合許可盡管在法律屬性與行政行為成熟度上存在區(qū)域差異,但在事實(shí)層面均重塑了行業(yè)準(zhǔn)入的許可形態(tài)、審查強(qiáng)度與法律效果。因此,從改革協(xié)同性與監(jiān)管效能角度看,“一業(yè)一證”在制度后端也需要適配與行業(yè)綜合許可相對應(yīng)的綜合監(jiān)管模式,以整合后的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)法統(tǒng)一標(biāo)尺,就此改變以往監(jiān)管部門各自林立、自主判斷的監(jiān)管執(zhí)法圖景,重新構(gòu)建以特定行業(yè)主管部門為主、其他監(jiān)管執(zhí)法部門協(xié)作配合的監(jiān)管協(xié)同模式。各地的“一業(yè)一證”改革政策文本中,均強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管協(xié)同是行業(yè)綜合監(jiān)管有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心要素。譬如,《北京市推廣“一業(yè)一證”改革實(shí)施方案》(京政辦發(fā)〔2023〕5號)中提出:“對納入全市‘一業(yè)一證’改革范圍的行業(yè),具備條件的,探索建立由行業(yè)主管部門牽頭、相關(guān)部門共同監(jiān)管的工作機(jī)制,按照職責(zé)分工,根據(jù)不同領(lǐng)域和場景特點(diǎn),合理調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管方式,逐步推行‘6+4’一體化綜合監(jiān)管”。又如,《廈門市市場監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)在市場監(jiān)管領(lǐng)域深化“一件事”集成套餐服務(wù)推行“一業(yè)一證”改革工作方案的通知》(廈市監(jiān)營商〔2021〕3號)中提出:“對納入‘一業(yè)一證’改革試點(diǎn)的行業(yè),加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作,推行行業(yè)綜合監(jiān)管。推動與審批流程再造相銜接的監(jiān)管流程再造,逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)同化、智能化、精準(zhǔn)化”。需要指出的是,當(dāng)前的行業(yè)綜合監(jiān)管實(shí)踐中,信息科技的高速發(fā)展為監(jiān)管協(xié)同提供了技術(shù)支撐,監(jiān)管執(zhí)法部門彼此之間有望依托數(shù)據(jù)共享平臺,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)審管信息及執(zhí)法數(shù)據(jù)的互動反饋,藉此協(xié)調(diào)不同監(jiān)管部門之間的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管重心與監(jiān)管流程??梢哉f,現(xiàn)代信息科技手段重塑了內(nèi)部行政法的組織架構(gòu),“一業(yè)一證”改革借助數(shù)據(jù)共享等信息手段的賦能效應(yīng),將顯著提升行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)管協(xié)同實(shí)踐的效能表現(xiàn)。

2.行業(yè)綜合監(jiān)管下的分級分類監(jiān)管模式

“一業(yè)一證”改革創(chuàng)新模式在實(shí)踐中引導(dǎo)市場主體大量涌入,在激發(fā)市場活力的同時(shí),也加重了行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)事中事后監(jiān)管的執(zhí)法任務(wù)體量。因此,在有限監(jiān)管資源的客觀制約因素下,“一業(yè)一證”改革融入了分級分類監(jiān)管的革新理念來實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的優(yōu)化配置,從而有效匹配行政綜合許可等放松規(guī)制策略帶來的挑戰(zhàn)。

近年來,分級分類監(jiān)管逐漸成為我國回應(yīng)市場規(guī)制需求的規(guī)制創(chuàng)新手段。從規(guī)制理論觀察,分級分類監(jiān)管的精髓在于按照風(fēng)險(xiǎn)程度與類別屬性采取分類施策式的監(jiān)管策略,將監(jiān)管執(zhí)法資源優(yōu)先配置給風(fēng)險(xiǎn)程度較高的被規(guī)制對象,而對于低風(fēng)險(xiǎn)的被規(guī)制對象則施以干預(yù)程度相對較低的規(guī)制措施,從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的有的放矢與靶向分配。分級分類監(jiān)管作為一種以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)分析工具的監(jiān)管手段,帶有鮮明的回應(yīng)性規(guī)制(Responsive Regulation)特色,其主旨在于緩解日益膨脹的行政任務(wù)與有限的監(jiān)管資源之間的潛在矛盾。因此,在某種意義上,分級分類監(jiān)管機(jī)制對于監(jiān)管執(zhí)法效能的極度重視,這本身也是效能原則的體現(xiàn)。在“一業(yè)一證”的改革實(shí)踐中,分級分類監(jiān)管理念貫穿于行業(yè)綜合監(jiān)管的整體制度設(shè)計(jì)之中,成為“一業(yè)一證”模式下的監(jiān)管執(zhí)法創(chuàng)新亮點(diǎn)?!秶鴦?wù)院關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》(國函〔2020〕155號)中專門強(qiáng)調(diào)行業(yè)綜合監(jiān)管需要踐行分級分類監(jiān)管理念,要求“根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)等級和信用狀況,采取差異化的監(jiān)管措施和激勵(lì)懲戒手段,把有限的監(jiān)管資源用在刀刃上”。其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革方案中,也特別強(qiáng)調(diào)借助信用分級分類監(jiān)管等創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)一步提升行業(yè)綜合監(jiān)管的治理效果??梢哉f,“一業(yè)一證”模式下的行業(yè)綜合監(jiān)管充分吸納了分級分類的監(jiān)管創(chuàng)新理念,并將信用風(fēng)險(xiǎn)作為分級分類監(jiān)管的基礎(chǔ)分析工具,通過信用評價(jià)體系實(shí)現(xiàn)對市場主體的風(fēng)險(xiǎn)測定與分類評級,進(jìn)而采取差異化的監(jiān)管執(zhí)法措施,并最終極大提升監(jiān)管效能,最大程度上實(shí)現(xiàn)與行業(yè)綜合許可的前后銜接與保障功能。

概言之,在行政效能原則的價(jià)值牽引下,“一業(yè)一證”改革在許可前端創(chuàng)設(shè)的行業(yè)綜合許可,通過組織優(yōu)化、程序簡化、科技賦能等多重創(chuàng)新機(jī)制,有助于實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)許可模式的整合再造。從行為科學(xué)視角觀察,“一業(yè)一證”的簡化設(shè)計(jì)從市場主體的心理維度出發(fā),也將有望進(jìn)一步助推市場主體的主觀能動性,以更具有效能價(jià)值的方式撬動實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境的國家治理目標(biāo)。不僅如此,為與“一業(yè)一證”改革及其行業(yè)綜合許可相銜接適配,行業(yè)綜合監(jiān)管模式下通過監(jiān)管協(xié)同與分級分類監(jiān)管的制度創(chuàng)新,進(jìn)一步聚焦監(jiān)管執(zhí)法資源并提升了監(jiān)管執(zhí)法效能,同樣成為“一業(yè)一證”改革進(jìn)程下的創(chuàng)新亮點(diǎn)。

四、“一業(yè)一證”改革的實(shí)踐難題與合法性回應(yīng)

在優(yōu)化營商環(huán)境改革的背景下,“一業(yè)一證”構(gòu)建的行業(yè)綜合許可及與之相適配的行業(yè)綜合監(jiān)管體系均呈現(xiàn)出鮮明的效能價(jià)值取向,對于推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展日益彰顯出助推激勵(lì)的正向效果。但是,由于“一業(yè)一證”改革目前依然處于試驗(yàn)狀態(tài),這一極富中國本土特色的實(shí)踐探索也面臨諸多困境難題,尤其從法治主義角度觀察,行業(yè)綜合許可的合法性來源不足成為一個(gè)重要的掣肘因素。事實(shí)上,我國近年來在許可領(lǐng)域的諸多改革創(chuàng)新與法治主義之間的潛在張力尤為突出,《行政許可法》的規(guī)范滯后性日漸凸顯,“一業(yè)一證”改革便是典型的例證?!斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》中明確提出需要修改行政許可法。筆者認(rèn)為,未來或可考慮在《行政許可法》的既定規(guī)范框架下,通過修法增設(shè)專項(xiàng)條款或者激活既有條款等方式,為行業(yè)綜合許可提供更為充沛的形式合法性支撐,并圍繞改革創(chuàng)新的核心宗旨進(jìn)一步增強(qiáng)行業(yè)綜合許可的實(shí)質(zhì)合法性。

(一)“一業(yè)一證”改革的實(shí)踐難題

首先,“一業(yè)一證”改革面臨的最大難題在于行業(yè)綜合許可證的法律效力與跨地區(qū)認(rèn)可度困境。目前《行政許可法》與相關(guān)法律法規(guī)均只規(guī)定了單項(xiàng)許可的法律效力,缺乏對行業(yè)綜合許可證的效力界定。上海市浦東新區(qū)由于擁有中央授權(quán)的先行先試權(quán),并以浦東新區(qū)法規(guī)的特殊立法形式,明確了上海市浦東新區(qū)頒發(fā)的行業(yè)綜合許可證在全國范圍內(nèi)具有普遍拘束效力。但是,全國其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革僅有地方規(guī)范性文件作為改革依據(jù),特定地區(qū)的行業(yè)綜合許可證通常難以獲得跨行政區(qū)域的普適性效力認(rèn)可,這意味著這些地區(qū)的許可機(jī)關(guān)在頒發(fā)行業(yè)綜合許可證的同時(shí),依然要向市場主體同時(shí)再發(fā)放傳統(tǒng)的單項(xiàng)許可證。這種疊床架屋的程序設(shè)置導(dǎo)致部分地區(qū)的“一業(yè)一證”改革較難實(shí)現(xiàn)效能提升價(jià)值,市場激勵(lì)與營商環(huán)境優(yōu)化的制度預(yù)期功能也被大打折扣,因此,可以考慮及時(shí)總結(jié)全國層面的試驗(yàn)教訓(xùn),通過修法方式改變當(dāng)前各地的過度差異化形態(tài),在全國范圍內(nèi)對行業(yè)綜合許可證予以統(tǒng)一化的合法性證明。

其次,當(dāng)前“一業(yè)一證”改革試驗(yàn)中,行業(yè)綜合許可的制度化要素依然較為欠缺。行政綜合許可的有效運(yùn)轉(zhuǎn)建立在許可機(jī)關(guān)、許可程序與許可審查要件的法定化基礎(chǔ)之上。尤其是行政許可要件需要借助高度細(xì)化且復(fù)雜的裁量基準(zhǔn)作為橋梁媒介,單項(xiàng)許可的法定要件與審查標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中由海量的執(zhí)法指南、手冊等內(nèi)部規(guī)則構(gòu)成,背后體現(xiàn)出特定行政領(lǐng)域的技術(shù)專業(yè)特征。“一業(yè)一證”模式意味著每一項(xiàng)行業(yè)綜合許可都需要重新打亂統(tǒng)合特定行業(yè)準(zhǔn)入所涉及的所有單項(xiàng)許可證,以及單項(xiàng)許可背后所涉及的海量內(nèi)部規(guī)則,并在不損害行政專業(yè)化判斷的前提下,平衡好不同性質(zhì)的單項(xiàng)許可背后的價(jià)值邏輯與規(guī)則沖突。然而,在當(dāng)前試驗(yàn)主義的改革狀態(tài)下,行業(yè)綜合許可及其要件標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出較為濃郁的非正式化、非制度化與便宜主義色彩。未來如何進(jìn)一步削弱行業(yè)綜合許可模式的不確定性,有效貫徹《行政許可法》第18條提出的制度要素確定性義務(wù),亦是“一業(yè)一證”需要處理的合法性難題之一。

再次,“一業(yè)一證”的適用場景面臨行業(yè)邊界拓展的判斷難題。學(xué)界與實(shí)務(wù)領(lǐng)域?qū)τ凇耙粯I(yè)一證”改革的關(guān)注更多側(cè)重于“一證”議題,但何為“一業(yè)”這一問題同樣至關(guān)重要,“一業(yè)”的科學(xué)框定是行業(yè)綜合許可及其配套監(jiān)管體系合理運(yùn)轉(zhuǎn)的前提?!耙粯I(yè)一證”改革以特定行業(yè)領(lǐng)域作為應(yīng)用場景開展政策試驗(yàn),各地的改革試驗(yàn)基本均是從藥店、餐飲店、超市、書店等規(guī)模小型且更多涉及簡易許可的服務(wù)類行業(yè)作為探索起點(diǎn),這些行業(yè)領(lǐng)域涉及的單項(xiàng)許可數(shù)量偏少、單項(xiàng)許可性質(zhì)趨于同質(zhì)化,實(shí)踐中將其歸入“一業(yè)”并適用行業(yè)綜合許可證,單項(xiàng)許可的合并難度與改革爭議相對較低。但是,伴隨“一業(yè)一證”改革中行業(yè)目錄與“一業(yè)”應(yīng)用領(lǐng)域的不斷延伸拓展,將需要處理應(yīng)對哪些行業(yè)領(lǐng)域更為適宜采用行業(yè)綜合許可這種“一證”模式的風(fēng)險(xiǎn)判斷議題。尤其對于那些單項(xiàng)許可數(shù)量繁多、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防類與市場準(zhǔn)入類許可性質(zhì)交錯(cuò)、許可審查的技術(shù)門檻更高、行業(yè)監(jiān)管環(huán)境更為微妙復(fù)雜的行業(yè)領(lǐng)域,諸多單項(xiàng)許可之間的審查標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值取向更難趨同統(tǒng)一,“一業(yè)一證”改革的邊際收益逐次遞減,行業(yè)綜合許可與行業(yè)綜合監(jiān)管反而將面臨較高的部門協(xié)調(diào)與信息溝通成本,尤其是與之適配的行業(yè)綜合監(jiān)管未必能夠承載過量的風(fēng)險(xiǎn)壓力,分級分類監(jiān)管與監(jiān)管協(xié)同的實(shí)際效能也需要進(jìn)一步的評測。因此,“一業(yè)一證”改革亟待借助許可評估等動態(tài)調(diào)整機(jī)制去科學(xué)審慎推進(jìn)“一業(yè)”的適用推廣邊界,盡可能實(shí)現(xiàn)放松規(guī)制與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的價(jià)值平衡。

最后,“一業(yè)一證”改革的正當(dāng)性依然較為倚重形式化的數(shù)量削減思維,相對缺乏更為嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的許可評估機(jī)制來證成其實(shí)質(zhì)合法性。盡管不同于旨在削減許可數(shù)量的傳統(tǒng)“減量式”審批改革,“一業(yè)一證”改革的背后依然以化繁為簡、合眾為一的量化削減偏好作為改革的重要理由依據(jù)。如果單純從量化統(tǒng)計(jì)角度,行業(yè)綜合許可的整合創(chuàng)設(shè)的確將極大削減市場主體進(jìn)入特定行業(yè)所需的單項(xiàng)許可數(shù)量,但是這種國家中心主義視角的數(shù)量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)導(dǎo)向,未必完全契合行政規(guī)制改革的科學(xué)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。早有學(xué)者對這類數(shù)量統(tǒng)計(jì)的改革模式提出質(zhì)疑,“紙面上的數(shù)量多寡并不能準(zhǔn)確衡量監(jiān)管政策的成本以及其對市場主體所施加的負(fù)擔(dān)限制,監(jiān)管計(jì)數(shù)(Regulation Counting)并非是一種理性且可靠的方法,其無法準(zhǔn)確衡量規(guī)制成本及負(fù)擔(dān),而且也難以精準(zhǔn)錨定監(jiān)管政策與經(jīng)濟(jì)績效之間的因果關(guān)系”。因此,行業(yè)綜合許可不僅需要評測各個(gè)單項(xiàng)許可被“綜合”統(tǒng)一后的行政成本以及市場負(fù)擔(dān)的變化情況,考察評估營商環(huán)境與經(jīng)濟(jì)績效是否達(dá)到預(yù)期變化,更需要考慮哪些單項(xiàng)許可的功能屬性不應(yīng)被“綜合”為一,尤其是不能侵蝕損害某些特定單項(xiàng)許可的專業(yè)判斷功能。換言之,行業(yè)綜合行政許可與營商環(huán)境的提振優(yōu)化之間需要更為可信的科學(xué)評估機(jī)制來確定兩者關(guān)聯(lián)度,單純的許可數(shù)量削減思維并不足以維系“一業(yè)一證”改革的正當(dāng)性。因此,在實(shí)踐中,行業(yè)綜合許可的模式轉(zhuǎn)型需要詳實(shí)可靠的數(shù)據(jù)支撐與科學(xué)依據(jù),來為其實(shí)質(zhì)合法性提供更為充沛的證明。

(二)“一業(yè)一證”改革的合法性回應(yīng)

正如前文所述,與我國行政審批改革的整體圖景相似,當(dāng)前“一業(yè)一證”的本土實(shí)踐同樣展現(xiàn)出法治主義與許可創(chuàng)新之間的內(nèi)嵌張力。結(jié)合我國《行政許可法》現(xiàn)行條款來看,行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新模式缺少明確的法定規(guī)范依據(jù),導(dǎo)致其在全國范圍內(nèi)缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的合法性來源,并且在改革試驗(yàn)議程下,行政綜合許可的制度化要素也明顯匱乏法定性與確定性,“一業(yè)一證”的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)踐存在形式合法性瑕疵,或可考慮在《行政許可法》的框架體系下,通過增設(shè)相關(guān)具體條款等修法方式予以補(bǔ)正。不僅如此,對于行業(yè)綜合許可這一創(chuàng)新模式的探討,更多是從數(shù)量削減與放松規(guī)制的維度予以直觀化肯定,但也需要結(jié)合《行政許可法》既有的許可評價(jià)條款去生成提供更為可靠的實(shí)證數(shù)據(jù),來對“一業(yè)一證”的效能優(yōu)勢與預(yù)期效果進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性證成,并防范這一許可創(chuàng)新模式適用邊界的漸次擴(kuò)張所附帶的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

1.“一業(yè)一證”改革的形式合法性補(bǔ)正

從形式合法性的視角觀察,“一業(yè)一證”改革在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出單軌制與雙軌制并存特征,上海市浦東新區(qū)的改革試驗(yàn)獲得明確授權(quán)且擁有浦東新區(qū)法規(guī)的規(guī)范依據(jù),這為行業(yè)綜合許可的單軌模式提供了相對充沛的合法性背書。與之相比,全國其他地區(qū)的“一業(yè)一證”改革試驗(yàn)由于缺乏試點(diǎn)授權(quán)與上位法支撐,行政綜合許可更多僅具有物理層面的匯聚效應(yīng),其法律效力受到較大限制,暫且無法歸類為一項(xiàng)全新的行政許可形式。當(dāng)然嚴(yán)格來看,即便是上海市浦東地區(qū)的授權(quán)改革試驗(yàn),在一定程度上也存在形式合法性的瑕疵。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》(國函〔2020〕155號),國務(wù)院授權(quán)在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)的法定依據(jù)是《行政許可法》第25條“相對集中行使許可權(quán)條款”。從《行政許可法》第25條的規(guī)范內(nèi)涵與立法宗旨來看,這一條款旨在通過行政許可權(quán)的橫向調(diào)整與相對集中,解決同一層級政府層面部門職責(zé)交叉、多頭管理、權(quán)責(zé)模糊等組織法問題,但是“一業(yè)一證”改革涉及的許可事項(xiàng)通常分屬不同層級政府與差異化的行政監(jiān)管部門,通常也并不存在職能交叉與權(quán)責(zé)不清等難題。行業(yè)綜合行政許可的市場激勵(lì)目標(biāo)與效能價(jià)值追求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“相對集中行使許可權(quán)條款”的涵攝范疇。簡言之,《行政許可法》第25條并不能為“一業(yè)一證”改革提供充分的規(guī)范依據(jù)。因此,在形式合法性層面,面對不斷涌現(xiàn)的規(guī)制創(chuàng)新形態(tài),《行政許可法》的規(guī)范滯后性已日漸突出,這在“一業(yè)一證”改革領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。

從形式合法性補(bǔ)正的角度出發(fā),《行政許可法》未來修法需要考慮在既有框架體系下如何定位行業(yè)綜合行政許可制度。是將其徹底定義為一項(xiàng)完全嶄新且獨(dú)立的許可形態(tài),還是更為審慎地為“一業(yè)一證”提供進(jìn)一步試驗(yàn)探索的法定空間,需要立法機(jī)關(guān)審慎決斷。筆者認(rèn)為,或可考慮在《行政許可法》第25、26條之外,單獨(dú)設(shè)立相關(guān)條款為行業(yè)綜合行政許可這一制度創(chuàng)新提供規(guī)范支撐,譬如,可專門增加一項(xiàng)“一業(yè)一證”條款,具體規(guī)定如下:“國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在市場規(guī)模較小、審查標(biāo)準(zhǔn)簡單、潛在風(fēng)險(xiǎn)較低的特定行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)試點(diǎn)開展行業(yè)綜合許可,并推行與之相適配的行業(yè)綜合監(jiān)管。行業(yè)綜合許可證是原有單項(xiàng)許可的效力集成,有關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入涉及的單項(xiàng)許可不再單獨(dú)受理與發(fā)證,行業(yè)綜合許可證在全國范圍互認(rèn)通用。行業(yè)綜合許可的適用領(lǐng)域需要通過許可評估程序予以變動調(diào)整?!本痛?,可通過《行政許可法》未來增設(shè)“一業(yè)一證”專項(xiàng)條款,來為以往各地差異化的行業(yè)綜合許可證提供全國范圍內(nèi)的合法性來源,從而擺脫跨行政區(qū)域效力認(rèn)可的實(shí)踐困境。并且,基于“一業(yè)一證”適用領(lǐng)域相對靈活開放式的立法構(gòu)造,能夠確保在法定化前提下借助評估程序?qū)崿F(xiàn)對“一業(yè)”涵蓋領(lǐng)域的動態(tài)化調(diào)整,確?!笆袌鲆?guī)模較小”“審查標(biāo)準(zhǔn)簡單”“潛在風(fēng)險(xiǎn)較低”等不確定法律概念能夠進(jìn)一步具象化且形成拘束效力。

除了在《行政許可法》中增加一項(xiàng)“一業(yè)一證”專門條款以外,未來還需要進(jìn)一步貫徹履行《行政許可法》第18條所設(shè)定的“行政許可制度要素的確定性義務(wù)”。《行政許可法》第18條規(guī)定:“設(shè)定行政許可,應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限?!卑凑赵摋l的要求,對于需要設(shè)定為行政許可的管制事項(xiàng),應(yīng)同時(shí)詳細(xì)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限。如果嚴(yán)格按照《行政許可法》第18條的衡量判斷標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)前“一業(yè)一證”的差異化改革試驗(yàn)中,行業(yè)綜合許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、許可程序、審查要件標(biāo)準(zhǔn)等諸多許可制度要素尚處于非正式化、不確定性狀態(tài),均無法滿足確定性義務(wù)的法定要求。因此,從形式合法性維度出發(fā),《行政許可法》的未來修訂在新增“一業(yè)一證”專項(xiàng)條款的基礎(chǔ)之上,對那些已經(jīng)過試驗(yàn)檢驗(yàn)且相對成熟的“一業(yè)”適用領(lǐng)域,還應(yīng)當(dāng)重組構(gòu)建法定化的行業(yè)綜合許可要件、審查程序與準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),并進(jìn)一步整合形成基于特定行業(yè)準(zhǔn)入場景的綜合許可制度化要素。

2.“一業(yè)一證”改革的實(shí)質(zhì)合法性證成

行業(yè)綜合許可除了上述形式合法性瑕疵之外,由于“一業(yè)一證”改革末端缺乏有效的許可評價(jià)機(jī)制,導(dǎo)致改革試驗(yàn)本身的效能優(yōu)化效果、實(shí)施成本與潛在風(fēng)險(xiǎn)無法得到量化呈現(xiàn),從而使得“一業(yè)一證”改革的實(shí)質(zhì)合法性也難以獲得有力支撐。因此,相較于形式合法性的規(guī)范補(bǔ)正,對于行業(yè)綜合許可這一嶄新的許可模式更應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性的證成判斷。從實(shí)質(zhì)合法性證成角度出發(fā),需要對“一業(yè)一證”模式的整體制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行效果予以效能評估,尤其是與傳統(tǒng)的部門分散式許可相比較,量化分析行業(yè)綜合許可及與其適配的行業(yè)綜合監(jiān)管的改革試驗(yàn),這一制度在實(shí)踐中究竟能在多大程度上簡化行政流程、降低準(zhǔn)入成本、提升監(jiān)管效能并助推營商環(huán)境的優(yōu)化改善。

“一業(yè)一證”改革的當(dāng)下實(shí)踐中,各地更多強(qiáng)調(diào)借助市場主體的意見反饋實(shí)現(xiàn)對行業(yè)綜合許可的事后評價(jià),譬如,《國務(wù)院關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》(國函〔2020〕155號)提出“對行業(yè)綜合許可的審批服務(wù)全面開展‘好差評’。讓市場主體對行業(yè)指引、條件告知、審核程序、服務(wù)質(zhì)量等各方面進(jìn)行‘找茬’,形成評價(jià)、反饋、整改、監(jiān)督全流程銜接,倒逼政府部門持續(xù)提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率”。但是,這種評價(jià)模式依然存在明顯不足。從參與主體角度而言,對于行業(yè)綜合許可這一規(guī)制創(chuàng)新的事后評價(jià),政企互動機(jī)制在其中扮演了重要角色,但許可評價(jià)不應(yīng)只考慮市場主體的主觀感受,還應(yīng)從行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)以及普通公眾等多維視角予以衡量。更重要的是,從制度屬性角度而言,“好差評”機(jī)制是一種政策導(dǎo)向的許可評價(jià)方式,便宜主義色彩濃郁導(dǎo)致法定化水準(zhǔn)不足,且未與《行政許可法》第20條等相關(guān)條款充分結(jié)合。

從法規(guī)范層面來看,《行政許可法》對行政許可的設(shè)立與事后評價(jià)進(jìn)行了規(guī)范設(shè)定?!缎姓S可法》第19條要求擬新設(shè)行政許可應(yīng)當(dāng)闡明該許可對經(jīng)濟(jì)和社會可能產(chǎn)生的潛在影響。《行政許可法》第20條規(guī)定了行政許可的事后評價(jià)制度,但遺憾的是,由于缺少明確的評價(jià)方法和具有可操作性的程序規(guī)范及期限要求,許可評價(jià)條款處于沉寂狀態(tài),始終未能發(fā)揮其預(yù)設(shè)的制度拘束功能。未來修法或可考慮重新設(shè)置定期化的評估期限,以進(jìn)一步激活許可評價(jià)制度,使其成為行政審批改革進(jìn)程中銜接許可創(chuàng)新與實(shí)質(zhì)法治之間的樞紐橋梁。尤其對于“一業(yè)一證”改革的事后評價(jià),應(yīng)對行業(yè)綜合許可是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的制度目標(biāo)進(jìn)行有效性評估,對其帶有行為科學(xué)要素的框架設(shè)計(jì)及其助推效果予以客觀分析,量化比較與客觀衡量行業(yè)綜合許可相較于部門化單項(xiàng)許可在效能價(jià)值與實(shí)施成本等諸多維度的實(shí)際表現(xiàn)。尤其是鑒于“一業(yè)一證”改革的試驗(yàn)屬性,還需要謹(jǐn)慎測定“一業(yè)”范圍亦即行業(yè)適用邊界逐步擴(kuò)展的附帶風(fēng)險(xiǎn),評估解析是否所有行業(yè)領(lǐng)域均適合采用“一業(yè)一證”的集成化模式,并重點(diǎn)評估與行業(yè)綜合許可相匹配的行業(yè)綜合監(jiān)管中分級分類監(jiān)管的效果以及附帶的部門協(xié)同成本等特殊議題,進(jìn)而保障許可創(chuàng)新與規(guī)制改革的科學(xué)性。另外值得關(guān)注的是,人工智能等信息技術(shù)為規(guī)制負(fù)擔(dān)(Regulatory Burden)與效能收益的評估界定提供了廣闊前景。今后或可將其應(yīng)用于“一業(yè)一證”等較為復(fù)雜的規(guī)制改革事后評估之中,通過實(shí)證數(shù)據(jù)的有效供給為其實(shí)質(zhì)合法性予以證成。

五、結(jié)語

如何通過對傳統(tǒng)許可模式的整合簡化與改革創(chuàng)新,來塑造更加公平、更具活力的市場營商環(huán)境,進(jìn)而有效助推我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段所面臨的新時(shí)代命題。面對這一時(shí)代命題,“一業(yè)一證”改革的本土實(shí)踐,從政府供給側(cè)與市場需求側(cè)的兩端予以考量,對行政綜合許可這一許可創(chuàng)新模式進(jìn)行頗為精細(xì)化的制度設(shè)計(jì),為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的中國式現(xiàn)代化敘事提供了一個(gè)極為鮮活的改革試驗(yàn)樣本。“一業(yè)一證”改革的背后鋪陳出“政府—市場”二元關(guān)系的宏大轉(zhuǎn)型圖景,可視為中國特色的有效市場+有為政府的典型例證。本文借助法釋義學(xué)與法政策學(xué)的多種研究方法,通過對“一業(yè)一證”改革的細(xì)微觀察,從中能歸納出我國行政許可的制度設(shè)計(jì)愈發(fā)強(qiáng)調(diào)效能原則導(dǎo)向、更為關(guān)注市場主體的心理感知、更加側(cè)重監(jiān)管配套體系建設(shè)的時(shí)代轉(zhuǎn)型邏輯。特別指出的是,“一業(yè)一證”改革通過行政綜合許可激發(fā)市場活力的同時(shí),也進(jìn)一步匹配了行業(yè)綜合監(jiān)管予以制度保障,從而協(xié)調(diào)好簡化許可與高效監(jiān)管之間的銜接邏輯,這可視為系統(tǒng)觀念對于“一業(yè)一證”改革的影響。

黨的二十屆三中全會再次深化論證了改革與法治之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系,“一業(yè)一證”改革的中國實(shí)踐也為兩者間關(guān)系提供了一個(gè)行政法學(xué)領(lǐng)域的注腳。當(dāng)前“一業(yè)一證”呈現(xiàn)出單軌制與雙軌制并存的改革試驗(yàn)狀態(tài),在不同的改革試驗(yàn)狀態(tài)下,法治供給的充沛與否將直接影響制度改革效果。從全國范圍來看,行業(yè)綜合許可的合法性差異帶來一定的潛在負(fù)面效應(yīng),據(jù)此,“一業(yè)一證”的改革創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也應(yīng)及時(shí)予以歸納總結(jié),并以《行政許可法》的修法為契機(jī),及時(shí)提煉上升為《行政許可法》的具體規(guī)范條款。筆者認(rèn)為,未來修法過程中或可考慮增設(shè)“一業(yè)一證”專項(xiàng)條款,為全國范圍內(nèi)行業(yè)綜合許可的創(chuàng)新模式提供更為充分的形式合法性支撐,并在該專項(xiàng)條款的規(guī)范設(shè)計(jì)中預(yù)留適度的試驗(yàn)空間;進(jìn)一步調(diào)整激活《行政許可法》第20條的許可評價(jià)條款,確?!耙粯I(yè)一證”的制度設(shè)計(jì)與效能目標(biāo)之間能夠確立實(shí)質(zhì)聯(lián)系,從而為行業(yè)綜合許可的實(shí)質(zhì)合法性提供規(guī)范保障。簡言之,未來應(yīng)從形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性的雙重維度對改革實(shí)踐難題予以回應(yīng),進(jìn)一步彌合“一業(yè)一證”改革與行政法治之間的內(nèi)嵌張力。


作者:盧超,中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員,中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院教授。

來源:《中國法學(xué)》2025年第4期。