當(dāng)38歲的王偉（化名）因10元麻將賭博被行政拘留時(shí)，未曾料到這張?zhí)幜P單會(huì)烙下終身印記——失業(yè)后的整整三年里，他接連31次求職，都因“有違法記錄”被拒之門(mén)外。
違反治安管理處罰法的經(jīng)歷，一度成為許多人一生的“污點(diǎn)”。在升學(xué)、考公、求職乃至?xí)x升的關(guān)鍵時(shí)刻，一些地區(qū)在開(kāi)具無(wú)犯罪記錄證明時(shí)備注的治安違法記錄，往往成為“一票否決”項(xiàng)，在一些案例中，治安違法記錄甚至還對(duì)行為人的親屬產(chǎn)生影響。
新修訂的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》正式確立違法記錄封存制度。新法明確規(guī)定，違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個(gè)人提供或者公開(kāi)，但有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國(guó)家規(guī)定進(jìn)行查詢(xún)的除外。依法進(jìn)行查詢(xún)的單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)被封存的違法記錄的情況予以保密。那么，這項(xiàng)旨在為輕微過(guò)錯(cuò)者“松綁”的制度將如何運(yùn)轉(zhuǎn)？其立法進(jìn)程經(jīng)歷了怎樣的考量與突破？更重要的是，該制度將如何穿透紙面，真正落地生根？
呼喚有一項(xiàng)制度來(lái)消除過(guò)去的污點(diǎn)
“一張200元的治安處罰單，卻讓一位學(xué)術(shù)新星被擋在了學(xué)術(shù)殿堂之外?！闭劶巴苿?dòng)治安違法記錄封存的初衷，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云在接受本社記者專(zhuān)訪時(shí)，語(yǔ)氣依然沉重。
2022年深秋，法學(xué)博士后李明（化名）向心儀的研究機(jī)構(gòu)遞交入職材料。一路名校光環(huán)，科研成果斐然，就在他躊躇滿(mǎn)志之際，“無(wú)違法犯罪記錄證明”成了無(wú)法逾越的鴻溝。公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)里記錄著：本科時(shí)期，他因網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)執(zhí)被認(rèn)定“侮辱他人”處以罰款。
“盡管招聘崗位與這起陳年舊事毫無(wú)關(guān)聯(lián)，但用人單位堅(jiān)持需要完整證明，而非替代性的‘無(wú)違法犯罪記錄證明’，這位學(xué)生也最終因此黯然離場(chǎng)?！睂W(xué)生的經(jīng)歷深深觸動(dòng)了余凌云。人非圣賢，孰能無(wú)過(guò)，他感慨道，“不能因一時(shí)之過(guò)就讓人們背負(fù)終身重壓，失去希望和動(dòng)力?！边@促使他開(kāi)始深入關(guān)注此領(lǐng)域。
調(diào)研中，余凌云發(fā)現(xiàn)類(lèi)似案例屢見(jiàn)不鮮：有人因大學(xué)時(shí)購(gòu)買(mǎi)的模型被認(rèn)定為違禁品留下記錄，注冊(cè)外賣(mài)騎手遭拒；有人因二十年前街頭爭(zhēng)執(zhí)被處罰，報(bào)考教師編制時(shí)被刷下；有人因父親被治安拘留5天，求職時(shí)被以“直系親屬有違法記錄”的理由拒之門(mén)外……
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019-2023年，公安機(jī)關(guān)查處的治安案件年均超800萬(wàn)起，涉及人數(shù)龐大，其中盜竊和毆打他人兩類(lèi)治安處罰合計(jì)占五成。
這組數(shù)字乍看令人瞠目，細(xì)究卻有其必然性。根據(jù)治安管理處罰法，治安管理處罰針對(duì)的是擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利、妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性但尚不夠刑事處罰的行為。處罰種類(lèi)包括警告、罰款、行政拘留以及吊銷(xiāo)公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證。
“治安處罰與公眾日常生活如影隨形。購(gòu)物爭(zhēng)執(zhí)、鄰里糾紛、交通違章，甚至排隊(duì)時(shí)的不當(dāng)言行，均可能觸發(fā)處罰，留下難以磨滅的‘案底’?！庇嗔柙聘锌?。
近年來(lái)，治安違法記錄“終身化”伴隨的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯。盡管法律僅明確涉未成年人、證券投資經(jīng)紀(jì)等少數(shù)領(lǐng)域的從業(yè)限制，但現(xiàn)實(shí)中，行政違法記錄的影響甚遠(yuǎn)?！敖?jīng)年累月，治安案件總體數(shù)量相當(dāng)驚人。”余凌云談到，這使得大量?jī)H犯有輕微過(guò)錯(cuò)的行為人，其平等的就業(yè)資格和發(fā)展自由受到諸多限制。
“問(wèn)題的癥結(jié)在于認(rèn)知上的偏差?！庇嗔柙铺岢觯瑐鹘y(tǒng)上有種誤解：將治安管理處罰法簡(jiǎn)單地視為“小刑法”，將治安違法等同于輕微犯罪。但事實(shí)并非如此。我國(guó)采納了違警與犯罪本質(zhì)相異說(shuō)——違警不是犯罪，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)按照行政程序做出懲處，而非依據(jù)刑事訴訟程序交由法院判決。治安管理處罰法與刑法之間并非完全一一對(duì)應(yīng)。
正是這種認(rèn)知偏差，在信息化時(shí)代延伸出諸多超出必要范圍的關(guān)聯(lián)。余凌云認(rèn)為矛盾的核心在于比例失衡：“治安違法社會(huì)危害性顯著低于犯罪。若同樣產(chǎn)生終身隨附后果，顯然違反‘最小損害’的比例原則——為小錯(cuò)付出巨大代價(jià)，無(wú)異于‘殺雞用牛刀’?！?/span>
從“特殊保護(hù)”到“普惠權(quán)利”的立法破冰
隨著我國(guó)輕罪時(shí)代的到來(lái)，建立輕微犯罪記錄封存制度的呼聲日益高漲。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》明確提出“加強(qiáng)人權(quán)執(zhí)法司法保障，建立輕微犯罪記錄封存制度”。2024年7月，最高人民檢察院大檢察官研討班再次明確，推動(dòng)建立輕微犯罪記錄封存制度，以更好促進(jìn)社會(huì)大局穩(wěn)定。
追溯制度源流，2012年具有里程碑意義。當(dāng)年3月修訂的刑事訴訟法創(chuàng)設(shè)未成年人輕罪記錄封存制度；同年7月，“兩高兩部”聯(lián)合頒布《關(guān)于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見(jiàn)》，將犯罪記錄查詢(xún)嚴(yán)格限定于法定權(quán)限。
“這些舉措為特殊群體構(gòu)建了保護(hù)屏障?！庇嗔柙品治?，聚焦未成年人具有充分合理性——其身心尚在發(fā)育階段，犯罪記錄引發(fā)的就業(yè)歧視、社會(huì)排斥等“隨附性效果”，可能阻斷其未來(lái)發(fā)展。
隨著未成年人犯罪記錄封存制度成熟，法律界近年探討擴(kuò)大其適用范圍。然而，余凌云坦言，相對(duì)于犯罪記錄治理的熱度，治安違法記錄封存問(wèn)題在立法和學(xué)理層面相對(duì)擱置。如公安部2021年《公安機(jī)關(guān)辦理犯罪記錄查詢(xún)工作規(guī)定》，未涵蓋治安違法記錄查詢(xún)規(guī)制。司法實(shí)踐中，大量當(dāng)事人訴求消除記錄，法院常缺乏明確裁判依據(jù)。
立法破冰的契機(jī)出現(xiàn)在2023年。治安管理處罰法修訂草案（一審稿）公布，其第136條“未成年人違法記錄封存”的規(guī)定，引發(fā)廣泛關(guān)注與熱議。
“正所謂‘舉重以明輕’?！庇嗔柙茖?duì)此深感振奮，“輕微犯罪記錄都已探索封存，社會(huì)危害性更低的治安違法記錄，更應(yīng)如此?！边@一條款的出現(xiàn)，標(biāo)志著制度構(gòu)建邁出了關(guān)鍵一步。
但隨之而來(lái)的是范圍疑問(wèn)：為何只針對(duì)未成年人？能否建立違法記錄消除機(jī)制？2023年3月全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)座談會(huì)上，余凌云與來(lái)自刑法、行政法領(lǐng)域的專(zhuān)家共同呼吁封存制度應(yīng)擴(kuò)大范圍。他提出：“建立全民封存制度既是憲法保障公民發(fā)展權(quán)的內(nèi)在要求，也是維護(hù)社會(huì)和諧的必要舉措?！?/span>
隨后，在中國(guó)法學(xué)會(huì)組織的治安管理處罰法修法座談會(huì)上，余凌云詳述了李明案例，并類(lèi)比高校管理：“校內(nèi)違紀(jì)處分，在期限屆滿(mǎn)或?qū)W生表現(xiàn)良好后通常撤銷(xiāo)或封存，讓學(xué)生卸下包袱。治安處罰記錄管理也應(yīng)如此。”他同時(shí)建議，規(guī)范管理和歷史溯源需要保存記錄，但這與記錄能否被隨意查詢(xún)使用，應(yīng)分開(kāi)處理。
立法共識(shí)的形成并非一蹴而就。2023年底公布的治安管理處罰法二審稿，雖然維持了未成年人違法記錄封存的條款，但新增了“探索擴(kuò)大適用”的表述。
“當(dāng)時(shí)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，是如何平衡個(gè)人權(quán)利保護(hù)與社會(huì)安全管理的需要。”余凌云回憶，“有觀點(diǎn)認(rèn)為，擴(kuò)大封存范圍可能削弱法律的威懾力；也有實(shí)務(wù)部門(mén)擔(dān)心，記錄封存后會(huì)增加特殊行業(yè)背景審查的難度?！敝С终邉t援引比例原則和憲法精神，強(qiáng)調(diào)“封存不是物理消滅記錄，而是嚴(yán)格限制其不當(dāng)擴(kuò)散和使用”；反對(duì)者則擔(dān)憂(yōu)學(xué)校、安保、金融等敏感崗位可能面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)。
轉(zhuǎn)機(jī)伴隨著社會(huì)共識(shí)的凝聚而出現(xiàn)。余凌云與其學(xué)生合作發(fā)表了專(zhuān)題論文《違法記錄封存與消除的正當(dāng)性基礎(chǔ)及路徑構(gòu)建》，系統(tǒng)論證了制度的法理依據(jù)和操作框架。華東政法大學(xué)教授姜濤提出，當(dāng)前我國(guó)犯罪呈現(xiàn)出“輕微犯罪數(shù)量增加、重罪數(shù)量持續(xù)下降”的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，對(duì)輕微犯罪記錄封存提出較大的需求。2023年全國(guó)兩會(huì)期間，多位代表委員呼吁，協(xié)同各有關(guān)部門(mén)共同探索、推動(dòng)建立輕微犯罪記錄封存制度，幫助輕罪者更好回歸融入社會(huì)。
與此同時(shí)，立法過(guò)程堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，充分吸納民意。全國(guó)人大法律草案征求意見(jiàn)平臺(tái)收到了大量關(guān)于建立普遍性封存制度的建議，其中民眾反映的治安處罰記錄影響問(wèn)題，引起了立法者的高度重視。
民有所呼，法有所應(yīng)。2024年3月，立法進(jìn)程迎來(lái)關(guān)鍵突破。治安管理處罰法草案三審稿最終刪除了“未成年人”的限定詞，確立了全民覆蓋的治安違法記錄封存原則。新法明確規(guī)定：違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個(gè)人提供或公開(kāi)。嚴(yán)格限定的例外僅有兩類(lèi)：國(guó)家機(jī)關(guān)為辦案需要，或有關(guān)單位依據(jù)“國(guó)家規(guī)定”進(jìn)行查詢(xún)（且須對(duì)查詢(xún)內(nèi)容保密）。
余凌云評(píng)價(jià)說(shuō)，治安管理處罰法從討論稿規(guī)定的未成年人違法記錄封存進(jìn)一步擴(kuò)大到正式稿的違法記錄封存，是對(duì)黨的二十屆三中全會(huì)《決定》的積極探索，進(jìn)一步推進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。他認(rèn)為，這是一個(gè)重大歷史進(jìn)步，也完全契合法治要求，使得治安處罰與治安違法之間不再產(chǎn)生附隨效果，更加符合比例原則要求。
2025年6月，新修訂的治安管理處罰法正式公布。當(dāng)余凌云看到最終的法律文本時(shí)，三年前為學(xué)生李明奔走公安機(jī)關(guān)的場(chǎng)景歷歷在目。那位經(jīng)辦民警的感慨言猶在耳：“我們深感惋惜，但法治政府必須依法行事?！比缃?，隨著“所有違反治安管理記錄應(yīng)當(dāng)封存”成為莊嚴(yán)的法律宣告，那張200元處罰單所承載的數(shù)字枷鎖，終于在法律層面被解開(kāi)。
封存之后如何守住“重生”的邊界
治安違法記錄封存制度的確立只是起點(diǎn)，其有效實(shí)施面臨現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)?！爸贫热敕▋H是第一步，新法施行后，有關(guān)部門(mén)必須盡快制定具體操作規(guī)則，確保制度從紙面走向現(xiàn)實(shí)?！庇嗔柙普f(shuō)。
對(duì)于該制度，最大的爭(zhēng)議與疑慮集中于“封存并非物理消滅”。核心問(wèn)題是：哪些主體、基于何種事由，能夠“穿透”這層保護(hù)屏障進(jìn)行查詢(xún)？“問(wèn)題的關(guān)鍵鑰匙，在于對(duì)法條中‘國(guó)家規(guī)定’四字的精確定義與嚴(yán)格適用?！庇嗔柙泣c(diǎn)明，“這意味著查詢(xún)權(quán)限絕非任意賦予，必須受到法律的嚴(yán)格約束?！?/span>
對(duì)于法條規(guī)定的“國(guó)家機(jī)關(guān)為辦案需要查詢(xún)”，余凌云解釋道：司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等為履行法定職責(zé)查詢(xún)封存的治安違法記錄，必須嚴(yán)格遵循有關(guān)法律的授權(quán)，履行完備的審批手續(xù)。查詢(xún)所得信息，其使用范圍必須嚴(yán)格限定于特定的辦案目的，并受到公務(wù)員法、個(gè)人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法等關(guān)于保密義務(wù)的剛性約束。
對(duì)于學(xué)校、保安公司、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等“有關(guān)單位”，其查詢(xún)權(quán)限并非自賦?！八仨毣诿鞔_的國(guó)家層面的法律、行政法規(guī)等授權(quán)，證明該崗位性質(zhì)確需排除特定違法記錄者?！庇嗔柙婆e例說(shuō)明，比如在參與《安防報(bào)警服務(wù)業(yè)管理?xiàng)l例》制定過(guò)程時(shí)，就曾經(jīng)討論過(guò)，因報(bào)警運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)員工需接觸大量敏感監(jiān)控系統(tǒng)和客戶(hù)財(cái)產(chǎn)，故對(duì)員工有無(wú)性騷擾、盜竊、詐騙等特定治安違法記錄應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的篩查要求。
“這種需求必須通過(guò)‘國(guó)家規(guī)定’來(lái)明確崗位清單和可查詢(xún)的特定違法類(lèi)型，絕非企業(yè)或單位可以自行其是、隨意設(shè)定門(mén)檻?！庇嗔柙普f(shuō)。
公眾對(duì)“安全”的擔(dān)憂(yōu)不容忽視。有人質(zhì)疑：記錄封存后，如何防止有家暴史者擔(dān)任幼師？余凌云認(rèn)為關(guān)鍵在于精準(zhǔn)區(qū)分與制度協(xié)同?！吧婕皣?yán)重人身傷害、性侵害等通常已構(gòu)成刑事犯罪，這類(lèi)記錄通常不在‘輕微’封存范疇。更重要的是，未成年人保護(hù)法等法律對(duì)密切接觸未成年人的職業(yè)已有嚴(yán)格的犯罪記錄審查和從業(yè)禁止制度。治安記錄封存主要解決的是大量‘小錯(cuò)大懲’的普遍性不公問(wèn)題、治安處罰留下的記錄對(duì)就業(yè)的過(guò)度阻礙?！庇嗔柙平忉尩?。
針對(duì)部分民眾擔(dān)憂(yōu)封存會(huì)削弱行政拘留的震懾力問(wèn)題，余凌云表示，治安處罰本身的懲戒效力，如罰款、數(shù)日的拘留在處罰決定執(zhí)行時(shí)即已實(shí)現(xiàn)。封存制度旨在防止附隨性制裁的過(guò)度擴(kuò)張，避免“一事二罰”或“過(guò)罰不相稱(chēng)”，回歸其作為面向未來(lái)的預(yù)防性評(píng)價(jià)機(jī)制，而非終身懲戒標(biāo)簽。
技術(shù)手段是守護(hù)封存邊界不可或缺的“閘門(mén)”。余凌云告訴記者，公安機(jī)關(guān)已建立全國(guó)統(tǒng)一的違法犯罪記錄信息系統(tǒng)。“每一次查詢(xún)行為——誰(shuí)查詢(xún)、何時(shí)查、為何查、查何內(nèi)容——系統(tǒng)均自動(dòng)記錄，全程可追溯、可倒查?！庇嗔柙票硎荆@從技術(shù)上有效堵塞了“托關(guān)系查人”的漏洞，為問(wèn)責(zé)提供依據(jù)。
對(duì)于未來(lái)亟須制定的配套細(xì)則，余凌云認(rèn)為需在關(guān)鍵環(huán)節(jié)精細(xì)化：首先要明確查詢(xún)結(jié)果僅提供“符合/不符合要求”結(jié)論性意見(jiàn)，而非原始記錄細(xì)節(jié)，保護(hù)隱私，防止歧視。其次，還須構(gòu)建剛性問(wèn)責(zé)機(jī)制，“對(duì)違規(guī)查詢(xún)、泄露信息行為，需依法嚴(yán)厲追究行政、民事賠償乃至刑事責(zé)任，并暢通申訴渠道?！?/span>
回顧這場(chǎng)歷時(shí)數(shù)年的立法推動(dòng)，余凌云的目光落在更遠(yuǎn)處?！爸伟策`法記錄封存不是抹去錯(cuò)誤，而是承認(rèn)人有改正與前進(jìn)的權(quán)利。”當(dāng)一位年輕人因曾經(jīng)的沖動(dòng)被擋在理想門(mén)外，當(dāng)一個(gè)普通家庭因微小過(guò)犯背負(fù)世代陰影，法律的天平已然傾斜。
新法之下，不再自帶終身烙印。從聚焦未成年人到如今覆蓋全民的治安違法記錄封存，制度的演進(jìn)揭示著一個(gè)樸素的真理：良法善治的溫度，在于給迷途者留一扇可以重新推開(kāi)的門(mén)——這扇門(mén)后，是個(gè)人尊嚴(yán)的救贖，更是社會(huì)和解與前進(jìn)的基石。
（轉(zhuǎn)自《民主與法制》周刊 作者：張純 《民主與法制》記者）
