當(dāng)前，特大型城市及區(qū)域中心城市普遍面臨地面交通擁堵和通勤效率低下的問題。在此背景下，以電動(dòng)垂直起降器、無人機(jī)等為代表的飛行器，憑借其垂直起降能力、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)路徑優(yōu)化、按需響應(yīng)服務(wù)、起降點(diǎn)部署靈活與不受地面道路資源限制等優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)出其在空中出租車服務(wù)、醫(yī)療急救轉(zhuǎn)運(yùn)、城市公共服務(wù)、高端商務(wù)出行等多個(gè)領(lǐng)域的應(yīng)用潛力，為緩解交通壓力、激活低空經(jīng)濟(jì)提供了創(chuàng)新方案。這種利用有人或無人駕駛飛行器在城市低空空域?qū)嵤┌葱柽\(yùn)輸?shù)慕煌Ｊ郊闯鞘锌罩薪煌?。作為行業(yè)引領(lǐng)者，廣東億航等企業(yè)已取得載人無人機(jī)運(yùn)營(yíng)許可，意味著城市空中交通已從技術(shù)藍(lán)圖開始向?qū)嶋H運(yùn)營(yíng)邁進(jìn)。
然而，技術(shù)革新常伴隨權(quán)利博弈：城市空中交通發(fā)展可能觸及居民環(huán)境權(quán)、隱私權(quán)及空間權(quán)等權(quán)益。如何通過技術(shù)規(guī)制、利益補(bǔ)償與公眾參與等手段，以民生福祉為中心，兼顧技術(shù)創(chuàng)新，在保障公眾出行便利與社區(qū)私權(quán)保護(hù)之間建立有效平衡，推動(dòng)城市空中交通的可持續(xù)發(fā)展，是城市空中交通發(fā)展中亟須研判的問題?！?/span>
城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權(quán)益的沖突
隱私、個(gè)人信息與數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。為保障飛行安全，城市空中交通飛行器的通信導(dǎo)航監(jiān)視系統(tǒng)需采集地理及環(huán)境數(shù)據(jù)，不可避免地會(huì)涉及居民住宅及其內(nèi)部狀況、個(gè)人活動(dòng)軌跡及個(gè)體特征等敏感個(gè)人信息。這些數(shù)據(jù)在收集后會(huì)被存儲(chǔ)于專用數(shù)據(jù)庫中，并在運(yùn)營(yíng)企業(yè)、空域管理部門等多個(gè)主體之間進(jìn)行共享。這使居民的隱私信息、出行習(xí)慣以及居住數(shù)據(jù)面臨泄露或被不當(dāng)傳播的風(fēng)險(xiǎn)。盡管個(gè)人信息保護(hù)法規(guī)定數(shù)據(jù)處理需經(jīng)個(gè)人同意，但城市空中交通廣域數(shù)據(jù)采集的特性使得逐一獲取授權(quán)極其困難。因此，城市空中交通領(lǐng)域可能潛藏著未經(jīng)授權(quán)的信息采集、存儲(chǔ)以及共享傳輸?shù)惹址競(jìng)€(gè)人隱私信息的非法行為。
噪聲污染與生活安寧權(quán)沖突。作為城市空中交通飛行器的主力載體，電動(dòng)垂直起降器的噪聲污染或?qū)⒊蔀橹萍s其發(fā)展的主要因素之一。電動(dòng)垂直起降器的運(yùn)行噪聲較直升機(jī)低，但其高頻噪聲與人耳聽覺敏感區(qū)間重合，對(duì)社區(qū)居民的生活安寧構(gòu)成顯著影響。人若暴露于高頻噪聲環(huán)境，可導(dǎo)致耳鳴、聽力衰退、誘發(fā)失眠、焦慮及注意力障礙，促使腎上腺素分泌異常，增加高血壓及心血管疾病風(fēng)險(xiǎn)。若不解決好噪聲問題，空中公共交通訴求與居民生活安寧訴求必將產(chǎn)生激烈對(duì)抗，拖累城市空中交通可持續(xù)發(fā)展步伐。
低空飛行權(quán)與居民安全權(quán)的沖突。經(jīng)民航局依法授予運(yùn)營(yíng)許可，低空飛行運(yùn)營(yíng)人便獲得低空飛行權(quán)利。但公眾對(duì)城市空中交通飛行器安全的擔(dān)憂，不止于傳統(tǒng)飛行安全，還體現(xiàn)在新的安全方面：一是其高度依賴自動(dòng)化系統(tǒng)，易受遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)攻擊或出現(xiàn)系統(tǒng)故障，威脅飛行安全；二是在城市環(huán)境緊急著陸，會(huì)增加地面人員和財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)；三是電池系統(tǒng)碰撞易起火，引發(fā)火災(zāi)擔(dān)憂；四是頻繁飛行可能導(dǎo)致居民心理不適；五是電子設(shè)備產(chǎn)生的電磁干擾，會(huì)影響其他航空器和地面設(shè)施運(yùn)行。
城市空中交通發(fā)展起步階段，因缺乏飛行安全歷史數(shù)據(jù)，公眾對(duì)其安全性和可靠性的擔(dān)憂更甚。事實(shí)上，公眾缺乏對(duì)城市空中交通安全的信心，并非反對(duì)低空飛行。制定和執(zhí)行更嚴(yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn)，提升城市空中交通飛行器的安全技術(shù)水平，適度向公眾披露信息，是提高公眾信心的有效措施。
城市空中交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求與社區(qū)空間權(quán)的沖突。飛行器起降點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市空中交通的核心要素。然而，起降點(diǎn)的規(guī)劃與建設(shè)對(duì)周邊社區(qū)具有一定影響：社區(qū)居民因擔(dān)憂安全、噪聲、隱私泄露，或建筑物遭受震動(dòng)、碰撞等，可能拒絕在其附近建起降點(diǎn)；還有可能因?qū)琼敾蛐^(qū)空地享有共有權(quán)及相應(yīng)高度的空間權(quán)利，否認(rèn)飛行器對(duì)該空間的使用權(quán)。此類基于空間利用產(chǎn)生的緊張關(guān)系，無疑會(huì)成為城市空中交通發(fā)展的又一阻礙。
城市空中交通發(fā)展與社區(qū)權(quán)益的相對(duì)性
城市空中交通與社區(qū)居民權(quán)益的沖突實(shí)質(zhì)。城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權(quán)益的沖突本質(zhì)是低空交通發(fā)展與傳統(tǒng)民事權(quán)利的矛盾。這種矛盾既包含新興的城市空間立體利用方式對(duì)傳統(tǒng)空間利用結(jié)構(gòu)的沖擊，也凸顯了隱私權(quán)、環(huán)境權(quán)、空間權(quán)等傳統(tǒng)民事權(quán)利在空間立體化發(fā)展中的適應(yīng)困境。低空交通發(fā)展作為制度基礎(chǔ)，其核心是運(yùn)營(yíng)人依法享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)。一旦取得運(yùn)營(yíng)許可，低空飛行即成為經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)利，不應(yīng)受不當(dāng)干擾。與此同時(shí)，社區(qū)居民的隱私權(quán)、安全權(quán)等作為基本權(quán)利，具有法定不可減損性。如此一來，經(jīng)營(yíng)人與社區(qū)居民在內(nèi)容上存在沖突的上述權(quán)利在同一物理空間的并存便具有對(duì)抗性。
城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權(quán)益沖突的相對(duì)性。城市空中交通的發(fā)展旨在提供高效便捷的交通，滿足有時(shí)效性要求的服務(wù)，以提升民生福祉，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。雖然在發(fā)展初期服務(wù)價(jià)格不菲，但隨著技術(shù)成熟，城市空中交通服務(wù)價(jià)格將持續(xù)下行并最終降至大眾可接受的水平。此外，城市空中交通可在應(yīng)急救援、醫(yī)療救助等領(lǐng)域提供公共服務(wù)。因此，這種與社區(qū)居民利益的契合性為調(diào)和二者潛在的沖突提供了可能。
然而，由于不同階段和不同主體對(duì)城市空中交通的需求和選擇存在差異，居民在不需要該項(xiàng)服務(wù)時(shí)可能會(huì)表現(xiàn)出抗拒心理。加之城市空中交通的發(fā)展具有階段性和技術(shù)依賴性，其對(duì)居民權(quán)益的影響會(huì)隨著技術(shù)進(jìn)步和階段推移而衰減。因此，城市空中交通在發(fā)展初期與社區(qū)居民權(quán)益的沖突相對(duì)明顯。
鑒于此，城市空中交通的治理應(yīng)當(dāng)基于其與社區(qū)居民權(quán)益的內(nèi)在一致性，結(jié)合其沖突的相對(duì)性與階段性規(guī)律，依循法治化治理路徑，建立多方主體的權(quán)益平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社區(qū)良好秩序的協(xié)調(diào)共生。
堅(jiān)持以人民為中心的依法治理
堅(jiān)持以人民為中心的理念發(fā)展城市空中交通。如前所述，城市空中交通的發(fā)展與社區(qū)居民權(quán)益具有宏觀的一致性與微觀的差異性。在發(fā)展城市空中交通過程中，須以增進(jìn)民生福祉為根本目標(biāo)，既要避免因局部矛盾否定整體價(jià)值，又要警惕以發(fā)展名義損害居民權(quán)益。必須始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，將保障民生福祉作為政策制定與實(shí)施的基準(zhǔn)線。
在治理路徑上，應(yīng)構(gòu)建以技術(shù)控制與社區(qū)協(xié)商為核心的治理方案：通過社區(qū)協(xié)商機(jī)制，搭建多方對(duì)話平臺(tái)，吸納和了解居民訴求；通過制定低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等法律法規(guī)，優(yōu)化飛行器起降頻次、航線規(guī)劃與時(shí)段管理，減少飛行活動(dòng)對(duì)居民的影響；加大對(duì)安全與降噪技術(shù)的研發(fā)投入，推動(dòng)飛行器安全與噪聲控制技術(shù)升級(jí)；開展權(quán)益影響評(píng)估，運(yùn)用大數(shù)據(jù)模擬技術(shù)預(yù)判噪聲擴(kuò)散軌跡，確保飛行噪聲控制符合居民區(qū)噪聲標(biāo)準(zhǔn)。
以法治方式解決城市空中交通發(fā)展中的權(quán)益沖突。在解決城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權(quán)益沖突的過程中，必須堅(jiān)持法治思維和法治方式。當(dāng)不同權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)根據(jù)權(quán)利的位階，即“基本權(quán)利優(yōu)先于非基本權(quán)利，人格權(quán)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)權(quán)”的原則與基本權(quán)利不得克減原則處理。據(jù)此，人格權(quán)、健康權(quán)等自然人基本權(quán)利在位階上高于企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，城市空中交通運(yùn)營(yíng)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使需符合比例原則與公共利益要求，不得突破居民基本權(quán)利保護(hù)底線。比如，居民的健康權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利具有不可克減性，城市空中交通運(yùn)營(yíng)人不得因提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而減免法定降噪義務(wù)，在噪聲超標(biāo)情形下，運(yùn)營(yíng)人須履行技術(shù)降噪、航線優(yōu)化等義務(wù)，不得通過協(xié)議規(guī)避降噪責(zé)任。同時(shí)，居民維權(quán)須恪守依法維權(quán)原則，以合法方式表達(dá)訴求。
準(zhǔn)確界定城市空中交通發(fā)展與社區(qū)居民權(quán)益的法定范疇，是判斷城市空中交通項(xiàng)目是否影響社區(qū)權(quán)益的前提。因此，需依據(jù)民法典、民用航空法等法律法規(guī)，明確以下權(quán)利邊界：其一，通過空域權(quán)屬劃分確定城市空中交通專屬飛行空域與社區(qū)不動(dòng)產(chǎn)附屬空間的界限。其二，地面起降點(diǎn)選址應(yīng)遵循相鄰關(guān)系規(guī)則，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)為公共利益讓渡時(shí)需給予合理補(bǔ)償。其三，依據(jù)個(gè)人信息保護(hù)法、《民用航空安全信息管理規(guī)定》，嚴(yán)格設(shè)定城市空中交通合法采集信息的范圍。其四，根據(jù)噪聲污染防治法及民航局標(biāo)準(zhǔn)，明確噪聲達(dá)標(biāo)情況下社區(qū)居民的合理容忍義務(wù)。其五，基于安全生產(chǎn)法與民法典，確立城市空中交通運(yùn)營(yíng)人安全飛行義務(wù)的絕對(duì)性與居民人身財(cái)產(chǎn)安全權(quán)利的優(yōu)先性。
確保經(jīng)營(yíng)許可與航線設(shè)置的合理性。城市空中交通的發(fā)展必然對(duì)社區(qū)居民權(quán)利形成一定限制，因此其經(jīng)營(yíng)許可與航線規(guī)劃必須滿足適當(dāng)性、必要性、均衡性的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。就適當(dāng)性而言，航線規(guī)劃應(yīng)有效提升城市交通效能，如起降點(diǎn)設(shè)置于交通網(wǎng)絡(luò)薄弱的郊區(qū)，反而可能因配套不足導(dǎo)致效率損失。必要性要求嚴(yán)格遵循最小損害原則，應(yīng)通過技術(shù)模擬與空間評(píng)估選擇對(duì)居民生活影響最小的地點(diǎn)設(shè)置起降點(diǎn)與規(guī)劃飛行路徑。均衡性則強(qiáng)調(diào)公共利益增量必須實(shí)質(zhì)大于居民權(quán)益損失，需通過成本收益分析量化評(píng)估交通效率提升與噪聲污染、隱私風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)面影響。凡不符合上述要求的城市空中交通項(xiàng)目，依法不應(yīng)給予經(jīng)營(yíng)許可。
盡快制定低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法與《城市空中交通管理?xiàng)l例》。目前，我國(guó)缺乏專門規(guī)范低空經(jīng)濟(jì)與城市空中交通管理的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)盡快制定低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法和《城市空中交通管理?xiàng)l例》，為低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供法治保障。
一是在低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中設(shè)立“社區(qū)權(quán)益保護(hù)”專章，通過權(quán)利義務(wù)規(guī)則統(tǒng)籌城市空中交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展與居民權(quán)益保障，具體應(yīng)當(dāng)包括以下原則與制度：第一，權(quán)益平衡原則。建立動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，通過技術(shù)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、航線避讓、時(shí)段限制等手段，最大限度降低飛行活動(dòng)對(duì)居民生活的負(fù)面影響。第二，數(shù)據(jù)采集實(shí)行“最小必要”原則。禁止收集與飛行安全無關(guān)的個(gè)人信息，推行“非必要數(shù)據(jù)收集即刪除”制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免非飛行安全所需信息被查看、儲(chǔ)存和共享傳輸?shù)惹闆r發(fā)生。在住宅區(qū)200米范圍內(nèi)禁止使用穿透性監(jiān)測(cè)設(shè)備，并設(shè)立“低空數(shù)據(jù)禁采區(qū)”。運(yùn)營(yíng)企業(yè)需公示數(shù)據(jù)采集清單，明確存儲(chǔ)與銷毀時(shí)限，保障公眾知情權(quán)。安全相關(guān)數(shù)據(jù)采集可豁免知情同意，但須建立嚴(yán)格的分級(jí)審批與使用監(jiān)管機(jī)制。第三，劃定空間權(quán)屬范圍，完善低空飛行基礎(chǔ)設(shè)施選址規(guī)劃制度。應(yīng)當(dāng)規(guī)定從建筑物頂部起算，真高50米以下垂直空間為社區(qū)物權(quán)人共有空間，未經(jīng)許可禁止飛行器穿越，以填補(bǔ)民法典未明確空間權(quán)高度的漏洞。起降點(diǎn)選址須避讓居民區(qū)、學(xué)校及醫(yī)院等敏感區(qū)域，強(qiáng)制實(shí)施電磁輻射、環(huán)境影響與安全性評(píng)估，確保低空飛行基礎(chǔ)設(shè)施布局對(duì)社區(qū)影響最小化。第四，健全社區(qū)協(xié)商制度。建立社區(qū)低空事務(wù)協(xié)商委員會(huì)，參與項(xiàng)目監(jiān)督與糾紛調(diào)解。將城市空中交通航線規(guī)劃、起降點(diǎn)建設(shè)等重大事項(xiàng)納入社區(qū)聽證程序，聽證結(jié)果作為項(xiàng)目審批前置條件。第五，確保技術(shù)合法化。明確城市空中交通運(yùn)營(yíng)人提升飛行器降噪與安全性能的法定義務(wù)。在適航標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制納入降噪技術(shù)與安全設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制企業(yè)淘汰不達(dá)標(biāo)機(jī)型。建立社區(qū)影響指數(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)制度，對(duì)噪聲、隱私暴露度、房?jī)r(jià)波動(dòng)情況及居民安全情況等核心指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，如果達(dá)到嚴(yán)重程度，應(yīng)當(dāng)暫停城市空中交通的商業(yè)飛行，僅保留急救等公共服務(wù)飛行。第六，完善補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制。建立對(duì)受損者補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)財(cái)產(chǎn)貶損與生活安寧受影響的居民實(shí)施合理補(bǔ)償。實(shí)行舉證責(zé)任倒置，降低居民維權(quán)成本。同步明確妨礙飛行的法律責(zé)任，公布合法維權(quán)渠道，通過疏堵結(jié)合實(shí)現(xiàn)低空經(jīng)濟(jì)與社區(qū)權(quán)益的協(xié)同發(fā)展。
二是制定《城市空中交通管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步細(xì)化低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的制度要求：第一，明確城市空中交通航線劃設(shè)與管理制度。航線需統(tǒng)籌國(guó)土與空域規(guī)劃，遵循安全、環(huán)保及高效利用資源原則，避開生態(tài)敏感區(qū)、文物保護(hù)單位及人口密集區(qū)，確保電磁環(huán)境達(dá)標(biāo)并與地面交通系統(tǒng)銜接。影響社區(qū)權(quán)益的航線應(yīng)優(yōu)化調(diào)整，禁止在住宅區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院周邊500米內(nèi)設(shè)置起降點(diǎn)，夜間22時(shí)至次日6時(shí)禁止在居住區(qū)上空飛行。第二，規(guī)定強(qiáng)制技術(shù)規(guī)則。禁止噪聲不達(dá)標(biāo)飛行器運(yùn)行，強(qiáng)制配備主動(dòng)降噪、電子圍欄及自動(dòng)避障系統(tǒng)。第三，明晰社區(qū)權(quán)益保護(hù)規(guī)則。除緊急救助外，禁止飛行器進(jìn)入居民建筑專屬空間。嚴(yán)禁采集與安全無關(guān)的個(gè)人生活軌跡、生物特征及設(shè)備信息，明確“非必要信息收集即刪除”實(shí)施辦法和標(biāo)準(zhǔn)，確保非必要、與安全無關(guān)的信息在收集當(dāng)時(shí)即自動(dòng)刪除。預(yù)先披露的信息收集清單應(yīng)當(dāng)在航線范圍內(nèi)的社區(qū)進(jìn)行提前公示、接受質(zhì)詢，并提供拒絕采集的程序和渠道。明確飛行器載客裝卸時(shí)不得啟動(dòng)懸停，確保安全作業(yè)。
三是在低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法制定之前，于正在修改的民用航空法中設(shè)立“低空經(jīng)濟(jì)”專章，規(guī)定前述制度，作為過渡方案，以解決目前的法律缺位問題。
作為低空經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵應(yīng)用場(chǎng)景，城市空中交通發(fā)展伴隨著公私權(quán)益的博弈。應(yīng)以低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法為核心，統(tǒng)籌各方權(quán)益，兼顧保障民生安寧與釋放低空經(jīng)濟(jì)潛力，實(shí)現(xiàn)立體交通創(chuàng)新與民生福祉的協(xié)同發(fā)展。
〔作者王立志，系南京航空航天大學(xué)教授。本文系南京航空航天大學(xué)基本科研項(xiàng)目“空域改革視域下的低空經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法律制度研究”（NJ2024040）的階段性成果。〕
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