低空經(jīng)濟是人工智能與空域資源在深度融合下形成的以低空產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展為核心的新經(jīng)濟形態(tài)，通過無人航空技術(shù)、無線通信技術(shù)和飛行汽車技術(shù)等成果賦能，充分釋放低空空域資源的經(jīng)濟價值，已成為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表。在各地政策文件的精準(zhǔn)布局和有力推動下，低空產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展、低空經(jīng)濟市場規(guī)模持續(xù)增長，逐步凸顯低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的顯著貢獻。2024年是低空經(jīng)濟發(fā)展元年，從全國發(fā)展現(xiàn)狀來看，低空經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)賦能、技術(shù)升級和應(yīng)用創(chuàng)新等方面已取得斐然成果。深圳大力發(fā)展低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，城市空中交通網(wǎng)絡(luò)已形成，由近2000家企業(yè)構(gòu)成的低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈不斷完善；北京低空經(jīng)濟領(lǐng)域科研創(chuàng)新，以領(lǐng)先技術(shù)做強低空產(chǎn)業(yè)上游鏈、健全低空產(chǎn)業(yè)中下游鏈；上海聚焦低空經(jīng)濟工業(yè)商業(yè)場景，加快完善設(shè)施、空聯(lián)、航路和服務(wù)的“四張網(wǎng)”建設(shè)；成渝地區(qū)聯(lián)合打造成渝低空經(jīng)濟帶，開通首條低空物流航線；湖南、安徽、陜西等地也在加速布局中不斷擴大低空經(jīng)濟市場規(guī)模。2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，低空經(jīng)濟步入了從區(qū)域發(fā)展擴展到全國布局的快速培育階段，迎來了更加廣闊的發(fā)展前景和前所未有的發(fā)展機遇。
法治是低空經(jīng)濟發(fā)展的重要保障
習(xí)近平總書記強調(diào)，“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”，推動經(jīng)濟發(fā)展在法治軌道上運行，是構(gòu)建高水平市場經(jīng)濟體制的必要前提。法治為低空經(jīng)濟發(fā)展提供法律依據(jù)和秩序基礎(chǔ)，以促進和保障雙重驅(qū)動提高市場交易效率、保障經(jīng)濟安全和經(jīng)營主體權(quán)益。一方面，法治推動營商環(huán)境優(yōu)化，為低空經(jīng)濟提供健康的發(fā)展環(huán)境。制度規(guī)范的健全完善是法治建設(shè)的核心，穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境是市場公平競爭的保障，增強經(jīng)營主體信心和動力。低空經(jīng)濟以數(shù)字化科研技術(shù)為驅(qū)動，以低空空域資源和低空飛行載具為依托。推進低空空域管理制度化，完善低空空域開放和使用規(guī)則，充分釋放市場活力。同時，低空飛行載具的研發(fā)和制造涉及復(fù)雜技術(shù)要素，需要法治推動創(chuàng)新；而在市場投放和經(jīng)營操作階段又蘊含新問題，急需法治回應(yīng)。另一方面，法治的公平、公正理念為低空經(jīng)濟安全發(fā)展提供堅實保障。低空經(jīng)濟發(fā)展伴隨系統(tǒng)性安全風(fēng)險，包括航空活動對公共航空運輸?shù)母蓴_、因航空器故障或事故導(dǎo)致的人員傷亡、生態(tài)環(huán)境破壞、數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露等風(fēng)險，涉及國家利益、社會公共利益和人民利益。依靠制度和技術(shù)創(chuàng)新雙輪驅(qū)動的手段，將監(jiān)管體系和風(fēng)險防控體系制度化，并通過執(zhí)法嚴(yán)格落實，確保低空安全，推動低空經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。
截至目前，全國各地政府已陸續(xù)出臺195項推動低空經(jīng)濟發(fā)展的實施方案、行動計劃、規(guī)劃條例和扶持政策，29個省區(qū)市將低空經(jīng)濟納入2025年政府工作規(guī)劃，對低空經(jīng)濟發(fā)展起到支撐和引領(lǐng)作用。以法治手段保障低空經(jīng)濟健康安全發(fā)展，已成為實現(xiàn)低空經(jīng)濟突破性發(fā)展的重要課題?！?/span>
低空經(jīng)濟法治化的制度困境與現(xiàn)實挑戰(zhàn)
低空經(jīng)濟現(xiàn)有規(guī)范體系以《中華人民共和國民用航空法》和《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定為核心，以各地政策規(guī)范為補充。
圍繞低空飛行活動的基礎(chǔ)制度急需完善。一是空域分類和管理體制有待優(yōu)化。低空空域使用權(quán)性質(zhì)不明、申請與使用規(guī)則不足，G、W兩類非管制空域使用率較低，空域資源利用率難以適應(yīng)發(fā)展需求，低空安全和低空空域資源經(jīng)濟價值實現(xiàn)之間的矛盾亟待疏解。二是航空器飛行審批管理規(guī)則急需標(biāo)準(zhǔn)化。三是低空飛行活動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，針對eVTOL等新型航空器的起降場地建設(shè)不足、標(biāo)準(zhǔn)不明，建設(shè)主體職責(zé)模糊。
低空經(jīng)濟市場培育的制度仍需完善。一是低空產(chǎn)品和低空產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入規(guī)則滯后，部分航空器的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、適航要求不明，產(chǎn)品研發(fā)、運營和操控主體的資質(zhì)要求有待細化和統(tǒng)一。二是低空飛行應(yīng)用場景的利益轉(zhuǎn)化模式仍在探索階段，尚未形成成熟的服務(wù)體系和盈利機制。三是低空航空器侵權(quán)責(zé)任制度缺失，產(chǎn)品責(zé)任和高度危險責(zé)任難以應(yīng)對人工智能決策因素和空域活動特殊性，責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明，難以保障被侵權(quán)方合法權(quán)益。四是支持低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融體系有待完善。低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)投入高、風(fēng)險高、收益周期長等特點，現(xiàn)有金融市場針對低空經(jīng)濟的服務(wù)與產(chǎn)品難以滿足企業(yè)融資需求。五是激勵核心技術(shù)自主研發(fā)的制度規(guī)范較少。無人機主控芯片、傳感器等核心元件依賴進口，通用航空領(lǐng)域仍然存在技術(shù)短板，關(guān)鍵技術(shù)的國際競爭優(yōu)勢較弱，亟待制度力量持續(xù)推動科研創(chuàng)新。
低空安全保障的針對性規(guī)范有待強化。一是低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)治理體系缺失。航空器技術(shù)數(shù)據(jù)、飛行數(shù)據(jù)、氣象地理數(shù)據(jù)及個人數(shù)據(jù)的采集、存儲、處理標(biāo)準(zhǔn)不明確，增加了國家秘密、商業(yè)秘密泄露和個人隱私侵權(quán)的風(fēng)險。二是空域活動監(jiān)管機制滯后。低空飛行“低小慢”特點和強技術(shù)性增加了監(jiān)管難度，傳統(tǒng)監(jiān)管機制和手段難以應(yīng)對新型風(fēng)險，監(jiān)管體系智能化程度不高。三是低空經(jīng)濟市場監(jiān)管機制不健全。針對低空產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的差異化監(jiān)管框架尚未形成，支撐市場穩(wěn)定的基礎(chǔ)性監(jiān)管規(guī)范需要完善。
低空經(jīng)濟法治化的總體布局與目標(biāo)導(dǎo)向
低空經(jīng)濟法治建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要明確法治目標(biāo)，做好總體規(guī)劃。可從規(guī)制模式、制度取向、基本方式和整體思維四個方面構(gòu)建低空經(jīng)濟法治的立體框架。
堅持重自治的規(guī)制模式，以促進低空經(jīng)濟市場化發(fā)展為導(dǎo)向。低空經(jīng)濟是政府邏輯和市場邏輯交匯的動態(tài)系統(tǒng)。一方面，低空空域具有公共屬性，國家負(fù)有安全管控和秩序維持職責(zé)，低空經(jīng)濟需要國家提供宏觀調(diào)控和引導(dǎo)。另一方面，發(fā)展低空經(jīng)濟主要是釋放低空空域資源價值，更需要發(fā)揮市場內(nèi)生動力。低空經(jīng)濟以多應(yīng)用場景驅(qū)動產(chǎn)業(yè)鏈升級，對市場創(chuàng)造有較高要求，應(yīng)更加注重市場機制的作用。堅持以市場自治為主、政府適度干預(yù)的規(guī)制原則，完善公法保障、明確管制邊界，為低空經(jīng)濟參與主體營造良好的法治環(huán)境。具體來說，適當(dāng)放松國家對低空空域的行政管制，在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、空域使用、產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新等方面設(shè)置基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，為市場自治留出足夠空間以鼓勵創(chuàng)新。同時，建立公平的市場競爭規(guī)則，促進交易、鼓勵參與，增加市場整體活力，實現(xiàn)公共利益與市場秩序的有機統(tǒng)一。
樹立效率與安全兼顧的制度取向，以保障低空經(jīng)濟健康安全發(fā)展為基本目標(biāo)。2024年4月17日，國家發(fā)展改革委在低空經(jīng)濟發(fā)展專題會議上明確，要統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關(guān)系。推進低空經(jīng)濟發(fā)展的全國布局，要以領(lǐng)空主權(quán)安全為底線，以低空安全、數(shù)據(jù)信息安全和隱私安全為前提。法治不僅要為市場提供充足的自由競爭空間，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還要為低空安全提供保障，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在立法方面，要持續(xù)細化低空空域開放和使用制度，完善航空器全鏈條監(jiān)管體系，優(yōu)化飛行安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，健全飛行風(fēng)險防控規(guī)范并通過完備的權(quán)責(zé)體系壓實交易安全。在監(jiān)管方面，堅持包容審慎理念，以穿透式與互動式監(jiān)管為基本手段，有效預(yù)防、控制和治理風(fēng)險。根據(jù)市場規(guī)模、發(fā)展現(xiàn)狀、地域需求和資質(zhì)性能及時調(diào)整監(jiān)管措施，激勵技術(shù)創(chuàng)新和領(lǐng)域拓展。
采取領(lǐng)域性立法為主，多部門法協(xié)同著力的基本方式，以健全低空經(jīng)濟規(guī)范為主線。首先，以促進型規(guī)范為主、管理型規(guī)范為輔，建立統(tǒng)一的領(lǐng)域性立法，覆蓋低空經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)的綜合性問題。圍繞低空活動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航空器研發(fā)與制造、適航技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、飛行活動與飛行服務(wù)、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用與激勵、安全監(jiān)管體系等內(nèi)容構(gòu)建規(guī)范體系。其次，推動部門規(guī)章與行政法規(guī)的出臺，發(fā)揮多部門法協(xié)同規(guī)制作用。以行政法規(guī)范審批監(jiān)管關(guān)系、以經(jīng)濟法推進市場監(jiān)管精細化、以刑法實現(xiàn)對低空領(lǐng)域犯罪的規(guī)制。完善空域管理改革、土地規(guī)劃管理、消費者權(quán)益保護、知識產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)安全權(quán)利、侵權(quán)事故責(zé)任等現(xiàn)有制度體系，加強空域管理規(guī)范和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域規(guī)范的聯(lián)動。引導(dǎo)各地區(qū)相關(guān)部門在上位法基礎(chǔ)上，根據(jù)具體領(lǐng)域和地域的建設(shè)實踐與發(fā)展需求，制定具體規(guī)劃意見和建設(shè)方案并確保規(guī)范的有效執(zhí)行。
堅持高質(zhì)量發(fā)展的整體思維，以實現(xiàn)低空經(jīng)濟的創(chuàng)新拓展效應(yīng)為全面規(guī)劃。低空經(jīng)濟以人工智能、數(shù)字技術(shù)、大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，不僅能帶動低空產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展，實現(xiàn)低空空域資源要素的有效配置，還能通過多元應(yīng)用賦能制造業(yè)、物流業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域深度發(fā)展。法治應(yīng)當(dāng)在規(guī)范設(shè)置和執(zhí)行上體現(xiàn)低空經(jīng)濟的創(chuàng)新引領(lǐng)價值。一是契合民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，包括支持低空領(lǐng)域民營企業(yè)發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代制造業(yè)集群、推動智慧物流建設(shè)等。二是助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展，立足區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和氣象環(huán)境，針對性制定低空經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展方案，精準(zhǔn)匹配區(qū)域市場需求，幾何級數(shù)擴張發(fā)展效益。三是推動城鄉(xiāng)融合，通過低空遙感技術(shù)的信息整合、精確導(dǎo)航和智能監(jiān)控，創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營模式，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精細化，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。四是促進市場國際化發(fā)展，以低空走廊賦能跨境物流建設(shè)和國際救援救護，以核心技術(shù)突破提升國際競爭力。
低空經(jīng)濟法治化的制度因應(yīng)與規(guī)范構(gòu)建
在夯實總體布局、明確目標(biāo)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，低空經(jīng)濟的法治回應(yīng)以優(yōu)化制度規(guī)范為主線，針對性、體系性健全空域規(guī)范和市場規(guī)則。
完善低空飛行基礎(chǔ)制度規(guī)范，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是深化空域管理改革，明確低空空域資源的物權(quán)屬性，以《國家空域基礎(chǔ)分類方法》為依托，優(yōu)化空域分類分級標(biāo)準(zhǔn)；建立空域利用評估監(jiān)督機制，逐步放開低空空域市場化利用。二是精簡低空空域申報和審批流程，以低空空域資源的合理釋放和有效利用為目標(biāo)，根據(jù)航空器性能和應(yīng)用場景設(shè)置差異化確定審批標(biāo)準(zhǔn)，同時建立管理部門與申報主體的信息共享與溝通機制。三是加強低空飛行起降站、飛行通信檢測系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)體系布局，明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)主體職責(zé)，推動飛行活動監(jiān)控管理智能化、數(shù)字化。
健全低空經(jīng)濟市場培育規(guī)范，促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。一是完善低空產(chǎn)品和低空產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入規(guī)則。制定低空產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格航空器運營和應(yīng)用領(lǐng)域企業(yè)的資質(zhì)審核，為市場提供前端秩序保障。二是建立低空飛行應(yīng)用場景拓展和營運模式創(chuàng)新促進機制，推動產(chǎn)業(yè)應(yīng)用融合，引導(dǎo)市場根據(jù)低空經(jīng)濟需求優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是探索低空航空器侵權(quán)責(zé)任制度，加快構(gòu)建人工智能侵權(quán)責(zé)任體系，明確生產(chǎn)研發(fā)方、經(jīng)營銷售方、操作方等主體的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)。四是優(yōu)化金融服務(wù)體系，鼓勵金融機構(gòu)加強對低空產(chǎn)業(yè)的專項金融供給，推動金融資源和低空資源的交互配置。五是加強低空領(lǐng)域科研創(chuàng)新的制度支撐，加速低空經(jīng)濟研發(fā)平臺戰(zhàn)略布局，健全低空領(lǐng)域科研成果轉(zhuǎn)化機制，促進新能源、新材料賦能航空技術(shù)優(yōu)化升級。
優(yōu)化低空安全保障規(guī)范，加強低空行業(yè)監(jiān)管。一是健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系，加強低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)管。以“數(shù)據(jù)二十條”中數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置原則為基礎(chǔ)，明確低空數(shù)據(jù)采集和處理標(biāo)準(zhǔn)，落實網(wǎng)信、地理信息等管理部門的監(jiān)管職責(zé)。嚴(yán)格規(guī)范航空器的數(shù)據(jù)采集活動，明確政府部門、企業(yè)等主體對生產(chǎn)研發(fā)數(shù)據(jù)、低空活動數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)的保密義務(wù)，強化數(shù)據(jù)保密和信息安全。二是推動低空飛行規(guī)則和飛行監(jiān)管機制體系化，建立低空交通規(guī)則。在中央空管委統(tǒng)一管理下，通過多部門聯(lián)合監(jiān)管機制和分級分類監(jiān)管機制，對不同等級、類別、風(fēng)險的空域采取不同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建從規(guī)劃申報、動態(tài)活動到應(yīng)急處置等全鏈條工作管理機制，以數(shù)字化、智能化監(jiān)控手段強化對低空空域資源的調(diào)度、使用和管理質(zhì)效。三是完善低空經(jīng)濟市場監(jiān)管規(guī)范。針對低空經(jīng)濟不同應(yīng)用場景，構(gòu)建差異化產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、運營要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有效防范市場壟斷風(fēng)險和侵權(quán)風(fēng)險。同時，建立監(jiān)管部門和企業(yè)常態(tài)化溝通機制，促進市場與政府的良性互動。
〔作者李欣蓮，系重慶市營商環(huán)境與社會信用研究院研究員，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院博士研究生。
本文系2024年國家社科基金重大項目“持續(xù)優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境研究”（24&ZD086CLS）的階段性成果。〕
摘自《民主與法制》周刊2025年第27期
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